Tổ chức bộ máy nhà nước trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992: Nâng cao tính độc lập của hành pháp nhưng không thoát ly quyền hành pháp với quyền lập pháp
Theo quy định tại Điều 1, Chương I và các Chương V,VI, VII, VIII, IX và X của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 được công bố lấy ý kiến nhân dân, thì chính thể của nhà nước ta đã được xác định rõ hơn. Mô hình tổng thể của bộ máy nhà nước về cơ bản giữ như Hiến pháp hiện hành với QH, Chủ tịch Nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Chính quyền địa phương. Nhưng điểm mới trong lần sửa đổi này là đã xác định QH là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp với những chỉnh sửa cụ thể về nhiệm vụ của mỗi thiết chế cho phù hợp. Đồng thời, bổ sung một số thiết chế hiến định độc lập là Hội đồng Hiến pháp, Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước.

Kiểm soát quyền lực nhà nước - nguyên tắc mang tính cách mạng trong nhận thức về tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta

Các bản Hiến pháp nước ta (từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992) đều có những quy định (trực tiếp hoặc gián tiếp) về chính thể, mô hình nhà nước, nguyên tắc tổ chức, phân công quyền lực cũng như mô hình cụ thể của các thiết chế nhà nước cả ở cấp độ Trung ương và địa phương. Tuy nhiên, ở những mức độ khác nhau và xuất phát từ hoàn cảnh lịch sử cụ thể, vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước quy định trong Hiến pháp từ chính thể, mô hình tổng thể, tên nước cũng như nguyên tắc tổ chức, phân công quyền lực cũng có những thay đổi với những bước phát triển phù hợp với nhận thức chính trị của từng thời kỳ.

Nghiên cứu các quy định trong 4 bản Hiến pháp của nước ta cho thấy các đặc điểm sau:

Một là, tổ chức bộ máy nhà nước, chính thể, mô hình nhà nước bị chi phối bởi các nguyên tắc: Đảng cầm quyền; tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân (chủ quyền nhân dân); chế độ kinh tế được thiết lập với nền tảng là sở hữu toàn dân (trừ Hiến pháp năm 1946).

Hai là, về chính thể và theo đó là mô hình nhà nước thường thiếu ổn định, thay đổi. Chẳng hạn, theo Điều 1, Hiến pháp năm 1946, chính thể nước ta được xác định là nước Dân chủ cộng hòa với tên nước là Việt Nam Dân chủ cộng hòa; theo Điều 2, Hiến pháp năm 1959 thì tên nước vẫn được giữ nguyên, nhưng được xác định là nước Dân chủ nhân dân. Với cách diễn đạt này có thể hiểu theo hai nghĩa, hoặc chính thể của nước ta vẫn là dân chủ cộng hòa, còn dân chủ nhân dân là bản chất nhà nước; nhưng cũng có thể hiểu dân chủ nhân dân vừa là chính thể, vừa là bản chất nhà nước. Đến Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, theo cách diễn đạt tên cũng như nội dung của Chương I (Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa; còn bản chất Nhà nước là chuyên chính vô sản (Điều 2, Hiến pháp 1980); tại Hiến pháp năm 1992 là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và đến năm 2001 được sửa đổi thành Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân (Điều 2).

Tương tự như vậy, nhiều thiết chế trong bộ máy nhà nước cũng luôn có sự thay đổi. Tại Hiến pháp năm 1946, Chủ tịch Nước vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu Chính phủ; đến Hiến pháp năm 1959, Chủ tịch Nước là nguyên thủ quốc gia, nhưng khi cần thiết có thể tham dự và chủ tọa phiên họp của Hội đồng Chính phủ; theo Hiến pháp năm 1980, nguyên thủ quốc gia là nguyên thủ tập thể và với Hiến pháp năm 1992 thì nguyên thủ quốc gia mang tính biểu tượng, đại diện, nghi thức (tương tự như nguyên thủ quốc gia trong mô hình Cộng hòa nghị viện). Đối với Chính phủ, từ mô hình hành pháp lưỡng đầu (điều chỉnh cho phù hợp như quy định tại Hiến pháp năm 1946) đến mô hình hành pháp tập thể (theo Hiến pháp năm 1959 là Hội đồng Chính phủ, Hiến pháp năm 1980 là Hội đồng Bộ trưởng) và tại Hiến pháp năm 1992 là mô hình hành pháp tản quyền có kết hợp nguyên tắc tập thể...

Ba là, nhận thức về tổ chức quyền lực nhà nước chậm được đổi mới. Trong một thời gian dài, chúng ta chịu ảnh hưởng của mô hình Nhà nước tập quyền. Vì vậy chưa phân định được rõ ràng, khoa học về quyền lực lập pháp, quyền lực hành pháp, quyền lực tư pháp và do đó trong phân công nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền, giữa các thiết chế nhà nước còn những hạn chế, thiếu khoa học; còn có sự mô phỏng với mô hình của chính quyền Trung ương khi quy định về vị trí, chức năng cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương...

Cùng với quan điểm đổi mới về chế độ chủ sở hữu và thành phần kinh tế vào những năm cuối thập kỷ 80, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước cũng có những đổi mới quan trọng. Quan điểm về tổ chức quyền lực nhà nước với sự tồn tại của ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp lần đầu tiên chính thức được đề cập đến tại Đại hội Đảng lần thứ VII năm 1991 trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Theo đó, Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyền đó. Hội nghị Trung ương lần thứ Tám (Khóa VII) năm 1995 đánh dấu một bước tiến mới trong quan niệm của Đảng về việc tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước bằng việc ghi nhận rõ ràng hơn: có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX năm 2001 tiếp tục khẳng định: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Để thể chế nguyên tắc này, Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi năm 2001 đã chính thức ghi nhận tại Điều 2: ... Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, bên cạnh việc tiếp tục ghi nhận nguyên tắc tổ chức và phân công thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, Đảng đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng. Đó là việc thừa nhận có sự kiểm soát giữa các nhánh quyền lực nhà nước. Cụ thể là ... quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Có thể nói, việc bổ sung nguyên tắc này mang tính cách mạng trong nhận thức về việc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta, tiệm cận dần với giá trị chung của nhân loại trong việc thiết lập, tổ chức và phân công thực hiện quyền lực nhà nước. Bởi vì, cho đến nay có một thực tế là với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước hiện hành, một tư duy xuyên suốt trong cả quá trình hình thành nguyên tắc và thiết kế mô hình tổ chức bộ máy nhà nước là các nhánh quyền lực tuy tương đối độc lập nhưng trên cơ sở phân công, phối hợp chứ không dựa trên nguyên tắc cân bằng, đối trọng. Điều đó có nghĩa là, cho đến nay, các nhánh quyền lực chưa kiểm soát nhau, mặc dù có tổ chức cơ chế kiểm tra, giám sát.

Bốn là, trong các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các thiết chế nhà nước, có một số khái niệm, thuật ngữ được sử dụng có thể hiểu theo nhiều chiều và có thể gây tranh luận.

Mô hình tổng thể bộ máy nhà nước theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là hợp lý

Theo quy định tại Điều 1, Chương I và các Chương V, VI, VII, VIII, IX và X của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 được công bố lấy ý kiến nhân dân, thì chính thể của nhà nước ta đã được xác định rõ hơn. Mô hình tổng thể của bộ máy nhà nước về cơ bản giữ như Hiến pháp hiện hành với QH, Chủ tịch Nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chính quyền địa phương. Nhưng điểm mới trong lần sửa đổi này là đã xác định QH là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp với những chỉnh sửa cụ thể về nhiệm vụ của mỗi thiết chế cho phù hợp. Đồng thời, bổ sung một số thiết chế hiến định độc lập là Hội đồng Hiến pháp, Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước.

Tôi cơ bản đồng tình với các nội dung sửa đổi, bổ sung này, đặc biệt là về mô hình tổng thể của bộ máy nhà nước. Bởi vì, trong lịch sử lập hiến của nước ta, vấn đề chính thể và theo đó là mô hình nhà nước luôn có sự thay đổi, mỗi Hiến pháp lại có một mô hình khác nhau. Điều đó cho thấy, trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước, việc luôn tìm tòi những mô hình phù hợp với mỗi giai đoạn của cách mạng nước ta là điều bình thường. Tuy nhiên, sẽ là không bình thường nếu cứ mỗi lần sửa đổi Hiến pháp lại đặt ra yêu cầu sửa đổi mô hình nhà nước trong khi luận cứ khoa học cho việc thay đổi mô hình chưa đủ thuyết phục. Nhân đây cũng cần nhắc lại khi xây dựng Hiến pháp năm 1992 thay cho Hiến pháp năm 1980, và trong lần sửa đổi Hiến pháp năm 1992 này, cũng đã có những phương án khác nhau về mô hình tổng thể của bộ máy nhà nước cũng như các thiết chế cụ thể, đặc biệt về nguyên thủ quốc gia, mô hình Chính phủ... nhưng cuối cùng phương án được lựa chọn là mô hình trong Hiến pháp 1992 và tiếp tục được hoàn thiện khi sửa đổi, bổ sung lần này. Mô hình trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 có những nét tương đồng với mô hình Cộng hòa nghị viện (Cộng hòa đại nghị); với Nghị viện, cơ quan thực hiện quyền lập pháp, được hình thành qua bầu cử, do cử tri lựa chọn; nguyên thủ quốc gia có thể do nghị viện bầu ra hoặc với một cơ chế khác có sự tham gia của nghị viện, nhưng không do cử tri trực tiếp bầu, là một thiết chế mang tính biểu tượng, nghi lễ; Chính phủ, cơ quan thực hiện quyền hành pháp do Nghị biện bầu ra...

Việc lựa chọn mô hình tổ chức bộ máy nhà nước như Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là hợp lý. Bởi vì, để vận hành có hiệu quả bộ máy nhà nước trong việc tổ chức và quản trị đời sống xã hội ở mỗi quốc gia, tuy mô hình nhà nước có vai trò quan trọng, nhưng không hoàn toàn là yếu tố quyết định. Điều quan trọng hơn đó là yếu tố con người trong việc vận hành và thể chế chính trị phù hợp bảo đảm cho sự vận hành đó.

Tôi chỉ đề nghị làm rõ hơn một số vấn đề:

Một, về chính thể nước ta, Điều 1, Dự thảo quy định: Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nước dân chủ, độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ... Quy định như vậy có thể hiểu theo nhiều nghĩa, có thể hiểu Chính thể của nước ta là một nước Dân chủ, cũng có thể hiểu là nước Cộng hòa dân chủ hoặc là Cộng hòa dân chủ xã hội chủ nghĩa. Vì thế cần được xác định rõ để quy định cụ thể hơn.

Hai, về QH, Điều 74 Dự thảo quy định: QH là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. QH thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Xung quanh quy định này có một số vấn đề cần phải làm rõ. Trước hết, cần có sự thống nhất trong nhận thức về QH với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Trong mối quan hệ phân quyền theo chiều ngang giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp, cơ quan nắm quyền lập pháp (QH) không thể và không phải là cơ quan cấp trên của các cơ quan nắm quyền hành pháp và tư pháp, không phải một QH toàn quyền. QH với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất do nhân dân trực tiếp bầu ra và đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân là cơ quan nắm quyền lập pháp. Tính trội so với các cơ quan khác của QH là ở chỗ, QH bầu ra các cơ quan, các chức danh quan trọng của bộ máy nhà nước và có thể bãi nhiệm, miễn nhiệm các cơ quan, chức danh đó. Đồng thời, QH quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Nhận thức này cũng phù hợp với giá trị chung của nhân loại về tổ chức quyền lực nhà nước theo mô hình Cộng hòa nghị viện. Theo đó, sự tồn tại các thiết chế lập pháp - hành pháp - tư pháp không mang tính thứ bậc. Đề cao vai trò của QH có nghĩa là ủy quyền cho cơ quan này thực hiện một trong những chức năng quan trọng nhất của Nhà nước đó là chức năng lập pháp, nghĩa là xác lập ý chí chung của nhân dân chứ không phải đặt cơ quan này ở vị trí chỉ huy, điều hành đối với cơ quan khác, cho dù Chính phủ do QH lập ra. Mối quan hệ giữa QH với các thiết chế khác, nhất là với Chính phủ cần được dựa trên sự phân công quyền lực một cách minh bạch. Vì vậy, cần tiếp tục rà soát để có những quy định hợp lý. Đặc biệt, cần xuất phát từ vị trí, vai trò của QH với tư cách là cơ quan thẩm định và phê duyệt các chính sách được trình ra QH - một thuộc tính vốn có đối với mọi nghị viện trên thế giới để phân định nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi thiết chế cho phù hợp.

Một vấn đề khác liên quan đến thẩm quyền của QH cần được quan tâm, đó là, QH trong mối quan hệ với nhân dân. Nhân dân mới là chủ thể của quyền lực nhà nước. Bản chất của quyền lập pháp là đại diện cho nhân dân, do nhân dân ủy quyền. Phạm vi ủy quyền được thể hiện trong Hiến pháp. Quyền lập pháp vì vậy không phải là một thứ quyền không giới hạn mà giới hạn của nó chính là Hiến pháp. Tính dân chủ của nhà nước pháp quyền và tính chất thống nhất của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân đòi hỏi phải có cơ chế để nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Xuất phát từ đó, việc thiết kế các điều khoản quy định về trưng cầu dân ý cũng cần được xử lý cho hợp lý. Hiến pháp hiện hành giao cho QH quyết định việc trưng cầu dân ý. Sự ủy quyền này dường như đi hơi xa, bởi vì, nhân dân hơn ai hết, thông qua Hiến pháp phải xác lập được về cơ bản những nội dung gì bắt buộc phải thực hiện trưng cầu dân ý (chẳng hạn như những nội dung sửa đổi Hiến pháp, những vấn đề liên quan đến chủ quyền biên giới quốc gia, lãnh thổ...), những nội dung gì QH quyết định việc trưng cầu dân ý (chẳng hạn như những vấn đề quan trọng của đất nước) và giao cho QH quy định về trình tự, thủ tục, phạm vi cụ thể của các vấn đề QH quyết định việc trưng cầu dân ý. Có như vậy, mới bảo đảm được tinh thần của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở hai đặc trưng cơ bản là tính dân chủ và quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân. Tiếc là, vấn đề này hiện đang còn bỏ ngỏ.

Ba, về Chính phủ, Điều 99 Dự thảo quy định: Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của QH. Tuy cũng còn có ý kiến chưa đồng tình với quy định này vì cho rằng, nếu tiếp tục xác định Chính phủ là cơ quan chấp hành của QH thì dường như đặt Chính phủ vào vị trí thụ động. Tôi cho rằng, hiểu như vậy là chưa đúng. Như đã trình bày, mô hình bộ máy nhà nước như Dự thảo có nét tương đồng với mô hình bộ máy nhà nước trong thể chế Cộng hòa nghị viện. Kinh nghiệm thế giới cho thấy, trong mô hình cộng hòa nghị viện, tính chấp hành của quyền hành pháp là đặc điểm nổi bật nhất. Bởi vì, quyền hành pháp không chỉ thể hiện ở chức năng thi hành luật mà còn được thể hiện ở thẩm quyền của QH trong việc quyết định hoặc tác động đến quyết định về tổ chức bộ máy các cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Như vậy, tính chấp hành cần được hiểu dưới góc độ truyền thống, xuất phát từ việc cơ quan hành pháp do cơ quan lập pháp lập ra, có trách nhiệm thi hành và thực hiện luật, các quyết định của cơ quan lập pháp và có thể bị cơ quan lập pháp miễn nhiệm, bãi nhiệm. Từ góc độ đó, có thể nhận thấy tính ràng buộc về cơ cấu tổ chức và bộ máy của cơ quan hành pháp.

Việc quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của QH không có nghĩa Chính phủ là cơ quan cấp dưới của QH xét theo mối quan hệ phân quyền theo chiều ngang. Chính phủ là cơ quan chấp hành của QH và chịu sự ràng buộc về tổ chức bộ máy đối với QH nhưng để có một Chính phủ mạnh, tính chất độc lập và chủ động của quyền hành pháp cần được phát huy. Trong mối quan hệ lập pháp - hành pháp tuy chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau nhưng xét về mục tiêu chung phải là một khối thống nhất. Nghĩa là, trong việc tổ chức và quản trị đời sống xã hội, cơ quan hành pháp thấy có vấn đề gì thì cần phải trình để QH quyết định làm căn cứ cho việc tổ chức thi hành. Trong trường hợp này, với tư cách là cơ quan thẩm định và phê duyệt, nếu thấy hợp lý, khả thi thì đồng ý ban hành luật và ngược lại. Vì thế, cần có những quy định rõ hơn để phản ánh được mối quan hệ này. Đồng thời, cũng cần phân định thẩm quyền lập pháp của QH với thẩm quyền lập quy của Chính phủ và quy định nguyên tắc ủy quyền lập pháp trong Hiến pháp. Theo đó, có những vấn đề nhất thiết phải quy định bằng luật, những vấn đề mà luật sẽ định ra nguyên tắc để ủy quyền cho Chính phủ quy định. Có như vậy mới thể hiện rõ nguyên tắc phân công trong tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước, nâng cao tính độc lập của hành pháp nhưng cũng không thoát ly quyền hành pháp với quyền lập pháp.

Ts Nguyễn Văn Thuận 
Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật
Nguồn: Báo Đại biểu nhân dân điện tử