Xác định tiêu chí về văn bản quy phạm pháp luật
Chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật là một thực trạng đang diễn ra. Cần thiết phải đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, theo đó, mỗi cơ quan nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của mình chỉ ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật và không nhất thiết cơ quan nhà nước nào cũng có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Theo Điều 2, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, văn bản quy phạm pháp luật là “văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Từ định nghĩa trên cho thấy, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành theo thẩm quyền. Và về nguyên tắc, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải được xác định bởi Hiến pháp. Song trong quy định hiện hành, Hiến pháp chỉ xác định số loại văn bản mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành mà không xác định cụ thể trong số các văn bản đó, văn bản nào được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, Điều 1, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi năm 2002 quy định hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, quy định của Điều 1 về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bộc lộ những bất cập. Đó là mặc dù khẳng định văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành (tức là việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của tập thể) nhưng khi liệt kê các loại văn bản quy phạm pháp luật thì lại bao gồm cả những văn bản do cá nhân có thẩm quyền ban hành. Trong số cá nhân có thẩm quyền chỉ có Chủ tịch Nước là một thiết chế – cơ quan nhà nước do một cá nhân đứng đầu. Do vậy việc cho phép Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chánh án toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành văn bản quy phạm pháp luật là trái với tính chất tập thể của loại văn bản này.
Chính cách hiểu không rõ ràng tại Điều 1

Theo thống kê của Trung tâm Thông tin, TV và NCKH- VPQH hiện có hơn 200 văn bản luật có hiệu lực (không kể văn bản luật sửa đổi, bổ sung), gần 100 pháp lệnh; Trong khi đó số lượng văn bản pháp quy đang có hiệu lực là hơn mười nghìn văn bản, trong đó: Nghị định là 1.512, Nghị quyết của Chính phủ là 202; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ là 2.242, Chỉ thị là 467; Quyết định của các bộ là 2.571, thông tư là 2.332.

của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành dẫn đến tình trạng văn bản của cơ quan cấp dưới thường sao chép lại nội dung của văn bản của cơ quan cấp trên. Có nhiều trường hợp sao chép không đầy đủ hoặc bổ sung thêm quy định dẫn đến tình trạng nội dung văn bản cấp dưới trái với văn bản cấp trên, văn bản pháp quy trái với luật. Ngoài ra, cách quy định này dẫn đến tình trạng một vấn đề được điều chỉnh bởi nhiều loại văn bản do nhiều chủ thể ban hành tạo thành nhiều tầng nấc gây khó khăn cho cả người thực hiện lẫn người áp dụng.
Nếu hiểu rằng, tất cả các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành đều là văn bản quy phạm pháp luật- là không phù hợp với thực tế. Bởi không phải tất cả các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành đều chứa quy phạm pháp luật. Thêm một câu hỏi được đặt ra: Những văn bản không chứa quy phạm pháp luật có được coi là một bộ phận của hệ thống pháp luật hay không, nếu không được coi thì chúng thuộc loại nào, và nếu được coi là một bộ phận của hệ thống pháp luật thì chúng đứng ở vị trí nào trong hệ thống pháp luật?
Khi quy định thẩm quyền ban hành từng loại văn bản quy phạm pháp luật của từng cơ quan nhà nước, căn cứ vào thực tiễn hoạt động của các cơ quan và truyền thống ban hành văn bản của cơ quan nhà nước, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi năm 2002, xác định cụ thể nội dung của mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ban hành, nhưng không tính đến có phải tất cả những vấn đề thuộc thẩm quyền của các cơ quan nhà nước đều được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hay không. Thực tế cho thấy, không phải tất cả các vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước đều cần phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh. Nhiều văn bản ban hành mang tính chất nội bộ, nội dung chỉ là đề ra các biện pháp đôn đốc nhắc nhở việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật; có văn bản hoàn toàn mang tính chất áp dụng luật, pháp lệnh... Do vậy, cũng cần phải xác định những vấn đề nào phải được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật, những vấn đề nào không cần phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh.
Ngoài ra, một trong những đặc điểm cơ bản để phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện nhiều lần, còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện một lần. Vì vậy đây cũng cần phải được coi là một tiêu chí để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật mà trong định nghĩa chưa thấy đề cập đến. Chính vì vậy trên thực tế có những văn bản áp dụng pháp luật do cá nhân có thẩm quyền ban hành vẫn được coi là văn bản quy phạm pháp luật.
Hiến pháp, Luật, pháp lệnh là văn bản quy phạm pháp luật- là điều rõ ràng. Ở đây cần phân biệt nghị quyết nào của QH mang tính quy phạm pháp luật, nghị quyết nào không. Về nguyên tắc, chỉ những nghị quyết đặt ra quy định mới mới được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Những nghị quyết về phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các thành viên của Chính phủ... không mang tính quy phạm pháp luật. Nghị quyết mang tính quy phạm là nghị quyết về dự toán ngân sách nhà nước hàng năm, phân bổ ngân sách trung ương... Để đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, những nghị quyết mang tính quy phạm cần được ban hành dưới hình thức văn bản luật. Điều này không trái với quy định của Hiến pháp hiện hành.
Các văn bản do Chủ tịch Nước ban hành là những văn bản áp dụng pháp luật- không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Quyết định về đặc xá của Chủ tịch Nước cũng không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì chỉ được áp dụng một lần đối với một số đối tượng nhất định.
Là cơ quan quản lý nhà nước trên các mặt của đời sống xã hội, Chính phủ không những tổ chức thi hành Hiến pháp và luật, mà còn cần phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc để quy định chi tiết những văn bản quy phạm pháp luật do QH, UBTVQH ban hành hoặc để điều chỉnh những vấn đề mới phát sinh chưa được điều chỉnh bởi luật. Vì vậy, Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức nghị định trong 2 trường hợp sau: Để quy định chi tiết luật, pháp lệnh; Quy định những vấn đề mới phát sinh chưa được điều chỉnh bởi luật, pháp lệnh. Có một số vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ ban hành dưới hình thức nghị định nhưng không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì hoặc không mang tính chất chung hoặc chỉ điều chỉnh quan hệ nội bộ nên chuyển sang ban hành dưới hình thức nghị quyết. Các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ ban hành dưới hình thức nghị quyết không được coi là văn bản quy phạm pháp luật.
Đối với văn bản do Thủ tướng Chính phủ ban hành: Những nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ quy định tại Điều 114 Hiến pháp cho thấy hoạt động của Thủ tướng là hoạt động chỉ đạo điều hành việc tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản pháp luật của QH, UBTVQH, Chủ tịch Nước, Chính phủ. Do vậy, các văn bản do Thủ tướng Chính phủ ban hành không chứa quy phạm pháp luật, đồng thời, để thống nhất với khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật, nên các văn bản do Thủ tướng ban hành không được coi là văn bản quy phạm pháp luật.
Bộ là cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước, vì vậy hoạt động của Bộ là hoạt động chấp hành pháp luật. Do vậy các văn bản do bộ ban hành thường là văn bản áp dụng luật hoặc hướng dẫn thi hành luật. Những văn bản này không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì không điều chỉnh vấn đề mới, chỉ mang tính chất nội bộ áp dụng và chỉ bắt buộc đối với những người tổ chức thực hiện pháp luật. Tuy nhiên, trong trường hợp Bộ ban hành thông tư quy định chi tiết nghị định quy định về vấn đề mới phát sinh thì văn bản này là văn bản quy phạm pháp luật. Còn các văn bản do Bộ trưởng ban hành không được coi là văn bản quy phạm pháp luật.
Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao là cơ quan áp dụng quy định của pháp luật để bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền lợi ích của cá nhân, tổ chức và của nhà nước. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ các cơ quan này ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật. Cho đến nay, các văn bản này vẫn được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù vậy, nếu xét trên khía cạnh pháp lý thì những văn bản này không thể coi là văn bản quy phạm, bởi lẽ những văn bản này mang tính chất là văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật, trong nhiều trường hợp lại mang tính chất giải thích luật. Các văn bản do cá nhân Chánh án toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
Thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước, giữa cơ quan nhà nước với tổ chức chính trị-xã hội ban hành không được được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Bởi chúng không được ban hành dựa trên cơ sở thẩm quyền riêng của cơ quan nhà nước nào; Chỉ có cơ quan nhà nước mới có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các tổ chức chính trị xã hội không có thẩm quyền này.
Cùng với việc xác định tiêu chí văn bản quy phạm pháp luật, một vấn đề cần được đặt ra là mối tương quan giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản không chứa quy phạm pháp luật. Cả hai loại văn bản này đều do cơ quan có thẩm quyền ban hành, đều có hiệu lực thi hành, đều được đảm bảo thực hiện. Song giữa hai loại văn bản có sự khác nhau về nội dung, hình thức, thủ tục ban hành. Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật đòi hỏi phức tạp hơn so với thủ tục ban hành văn bản thông thường. Và quan trọng hơn, văn bản quy phạm pháp luật có ưu thế hơn so với văn bản thông thường. Khi xảy ra tranh chấp, các cơ quan nhà nước phải căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật để đưa ra phán quyết. Nếu có sự khác nhau giữa văn bản quy phạm và văn bản không chứa quy phạm thì văn bản không chứa quy phạm phải bị tuyên là vô hiệu và cần hủy bỏ.

Ts Vũ Hồng Anh
Trường Đại học Luật Hà Nội



Nguồn: Thời báo Kinh tế Sài Gòn Online