Bàn về kỹ thuật lập hiến
Hình minh họa: Hiến pháp 1946 - Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta Hình minh họa: Hiến pháp 1946 - Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta
Kỹ thuật Lập hiến có vai trò quan trọng trong việc xây dựng cũng như sửa đổi Hiến pháp. Nó là nhân tố làm cho một bản văn Hiến pháp được thể hiện một cách khoa học, chặt chẽ, logíc; chẳng những có ý nghĩa góp phần nâng cao chất lượng của Hiến pháp mà còn bảo đảm hiệu lực và hiệu quả thực thi Hiến pháp sau khi ban hành. Nhân dịp sửa đổi Hiến pháp năm 1992, chúng tôi xin có một số ý kiến bàn về kỹ thuật Lập hiến.

Thế nào là kỹ thuật lập hiến?

Lịch sử Lập hiến của nhân loại cho đến nay chủ yếu là lịch sử của các bản Hiến pháp được thể hiện thành văn. Chỉ trừ một số rất ít nước như Anh, Israel, Canada, Hiến pháp không thể hiện trong một văn bản gọi là Hiến pháp. Cách thức thể hiện các quy định thành văn trong một bản Hiến pháp có vai trò trực tiếp đến chất lượng và thực thi Hiến pháp sau khi ban hành.

Thực tiễn Lập hiến của nước ta cũng như các nước trên thế giới chỉ ra rằng: các Hiến pháp thành văn có chất lượng tốt và có khả năng thực thi trong một thời gian tương đối dài thường là các Hiến pháp có kỹ thuật Lập hiến cao trong việc thể hiện nội dung của Hiến pháp. Bởi kỹ thuật Lập hiến là cách thể hiện cơ cấu (cấu trúc), xác định phạm vi những vấn đề cần được điều chỉnh và cách diễn đạt rõ ràng minh bạch, đủ khái quát và cụ thể của một bản Hiến pháp.

Kỹ thuật lập hiến về cơ bản bao gồm 3 yếu tố.

Cơ cấu một bản Hiến pháp như thế nào? Gồm lời nói đầu, các chương, mục, điều, khoản được kết cấu ra sao?

Phạm vi những vấn đề cần phải thể hiện trong Hiến pháp như thế nào?  Những vấn đề nào nhất thiết cần phải được quy định trong Hiến pháp và những vấn đề gì để cho Luật điều chỉnh?

Cách diễn đạt nội dung của Hiến pháp sao cho rõ ràng, minh bạch nhưng lại đủ bao quát và cụ thể.

Những vấn đề cần quan tâm về kỹ thuật lập hiến trong sửa đổi Hiến pháp lần này

Từ quan niệm về kỹ thuật lập hiến nói trên, việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 lần này, theo chúng tôi, cần phải đặc biệt quan tâm đến các vấn đề sau đây.

Một là, xác định những vấn đề gì cần phải quy định trong Hiến pháp? Theo quan niệm Lập hiến truyền thống xuất phát từ lý thuyết chủ quyền nhân dân, Hiến pháp được xem là một khế ước xã hội giữa những người dân với nhau trong việc giao quyền và ủy quyền cho Nhà nước. Vì thế, Hiến pháp tập trung quy định về chính thể (nhà nước đó theo chính thể thế nào? Quân chủ hay dân chủ? Dân chủ đại nghị hay dân chủ tổng thống? Quyền lực nhà nước thuộc về ai? Nhà nước được tổ chức theo những nguyên tắc cơ bản nào? Chủ quyền toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia ra sao? Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân (công dân có quyền và nghĩa vụ cơ bản gì trong mối quan hệ với nhà nước) và tổ chức quyền lực nhà nước (nhân dân giao quyền cho lập pháp, hành pháp và tư pháp những thẩm quyền gì?). Hiến pháp ngày nay, nhất là Hiến pháp của các nước XHCN trước đây như Hiến pháp Liên Xô (1977); Hiến pháp Cộng hòa dân chủ Đức (1978); Hiến pháp Bungari (1979); Hiến pháp năm 1980 của nước ta lại có xu hướng mở rộng phạm vi các quy định của Hiến pháp. Ngoài những nội dung cơ bản của Hiến pháp truyền thống, còn mở rộng phạm vi, quy định cả các vấn đề về chế độ kinh tế, văn hóa, khoa học công nghệ, an ninh quốc phòng và đối ngoại...

Tuy nhiên, đưa những gì vào Hiến pháp, theo chúng tôi, trước hết phải xuất phát từ bản chất và vai trò của Hiến pháp. Nếu thừa nhận Hiến pháp về phương diện chính trị là một văn bản để xác định chế độ chính trị của Quốc gia thì chỉ nên đưa vào Hiến pháp những nguyên tắc thiết yếu, ổn định trong một thời gian dài về tổ chức quyền lực thuộc về nhân dân, “Ấn định hình thức nhà nước của quốc gia, ấn định các cơ quan điều khiển quốc gia cùng những thẩm quyền của các cơ quan ấy. Hiến pháp là văn bản phản ảnh tổ chức chính trị quốc gia”(1).

Về phương diện xã hội, nếu xem Hiến pháp là phương tiện ghi nhận những thành quả đạt được của dân tộc, của đất nước và của nhân loại đương thời thì Hiến pháp phải chứa đựng những giá trị xã hội cao quý nhất về dân chủ, nhân quyền, nhân đạo, công bằng, bình đẳng, bác ái văn minh của mỗi quốc gia; về các quyền và nghĩa vụ cơ bản của con người, của công dân. Về phương diện pháp lý, nếu thừa nhận Hiến pháp là đạo luật gốc, là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống văn bản pháp luật quốc gia thì Hiến pháp chỉ điều chỉnh những nhóm quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng nhất của quốc gia. Đó thường là ba nhóm quan hệ cơ bản sau đây: Nhóm quan hệ xã hội cơ bản về chế độ chính trị (chính thể); Nhóm quan hệ xã hội cơ bản giữa nhà nước và cá nhân; Nhóm quan hệ xã hội về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Hiến pháp chỉ tập trung điều chỉnh ba nhóm quan hệ xã hội nói trên với tư cách là các nguyên tắc, các vấn đề có tính nền tảng, cốt tử của một quốc gia; không đưa vào Hiến pháp những nội dung không có tầm quan trọng cao, hoặc ít xảy ra trong thực tiễn. Cần có sự phân sân giữa Hiến pháp và các đạo luật, biết nhường cho Luật những quy định chi tiết, cụ thể.

Cùng với những điều nói trên, việc đưa vào Hiến pháp những gì còn phụ thuộc vào hoàn cảnh lịch sử cụ thể của mỗi nước và tình hình quốc tế đang diễn ra. Vì thế trong các bản Hiến pháp đương đại của các quốc gia đều có sự sửa đổi bổ sung cho phù hợp với tình hình trong nước và quốc tế. Ví dụ trong các Hiến pháp cổ điển được ban hành trong thế kỷ XVIII chỉ dựa vào Hiến pháp các quyền con người với tư cách là các quyền tự nhiên vốn có của con người chủ yếu là các quyền chính trị và tự do cá nhân với tư cách là những giới hạn mà Nhà nước không được đụng tới. Ngày nay, các Hiến pháp có khuynh hướng mở rộng các quyền cơ bản của con người về kinh tế - văn hóa - xã hội và môi trường mà Nhà nước phải có nghĩa vụ bảo đảm và thúc đẩy phát triển. Hoặc trước đây trong các Hiến pháp cổ điển không có cơ chế bảo hiến thì thiết chế tài phán Hiến pháp ra đời khá phổ biến trong Hiến pháp thế kỷ XX. Ngày nay trước nguy cơ của thảm họa biến đổi khí hậu, vấn đề môi trường đã trở thành vấn đề cần được quy định trong Hiến pháp. 

Với suy nghĩ nói trên, lần sửa đổi Hiến pháp này cần có sự quan tâm rà soát các quy định của Hiến pháp hiện hành để có thể thêm hoặc bớt những vấn đề cần phải đưa vào Hiến pháp.

Hai là, quan tâm nhiều hơn đến cách thức thể hiện và diễn đạt trong Hiến pháp.

Kinh nghiệm Lập hiến của nhân loại chỉ ra rằng, cần có sự kết hợp giữa cách thể hiện bao quát mang tính khái quát cao với cách thể hiện đủ cụ thể sao cho Hiến pháp phát huy hiệu lực trong một thời gian tương đối dài, vừa có quy định điều chỉnh trực tiếp vừa có quy định định hướng mang tính nguyên tắc. Không có một công thức chung cho sự kết hợp này. Tùy thuộc vào tính chất của các vấn đề được đưa vào Hiến pháp mà lựa chọn cách thể hiện một cách đủ cụ thể. Đồng thời phải diễn đạt một cách rõ ràng, minh bạch theo ngôn ngữ pháp lý mà không phải là ngôn ngữ chính trị hay văn chương.

Ví dụ trong lời nói đầu cần khẳng định một cách rõ ràng, mạnh mẽ nhân dân Việt Nam chủ thể ban hành Hiến pháp. Trong chương quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân cần được thể hiện theo kỹ thuật của ngôn ngữ pháp lý với tư cách là các quyền của chính họ chứ không phải là của Nhà nước ban phát tặng cho. Phải xác định cụ thể, rõ ràng những nội dung của quyền, phương tiện để thực hiện quyền và những giới hạn của Nhà nước. Đối với các chương về tổ chức bộ máy cần phải cụ thể hóa một cách minh bạch nguyên tắc phân công các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (ở điều 2) bằng cách chỉ rõ cơ quan nào là cơ quan lập pháp, cơ quan nào là hành pháp và cơ quan nào là tư pháp. Trên cơ sở đó sử dụng kỹ thuật cụ thể hóa để xác lập các quy tắc về tổ chức, thẩm quyền của các cơ quan Nhà nước. Đối với các chương về kinh tế, văn hóa, khoa học công nghệ rất khó đưa ra được những chỉ dẫn cụ thể cho hành vi vì những vấn đề này luôn luôn vận động biến đổi, do vậy chỉ là những quy định mang tính định hướng với kỹ thuật thể hiện bao quát, khái quát cao mà không nên thể hiện dưới dạng cụ thể, chi tiết.

Ba là, chú ý xem xét đến việc sắp xếp cấu trúc của các chương trong bản Hiến pháp hiện hành.

Trước hết cần nghiên cứu, bổ sung thêm vào chương hiệu lực một số điều quy định về quy trình sửa đổi Hiến pháp và đặt tên chương là Hiệu lực và quy trình sửa đổi Hiến pháp. Hiến pháp hiện hành của nước ta thiếu các quy định về quy trình sửa đổi Hiến pháp. Có người đề nghị ban hành một đạo luật về quy trình sửa đổi Hiến pháp. Đây là một đề nghị không đúng. Bởi vì Hiến pháp có hiệu lực cao hơn Luật, làm sao Luật lại có thể quy định được quy trình sửa đổi Hiến pháp. Chỉ có Hiến pháp mới có quyền quy định quy trình sửa đổi của mình như thế nào? Quy trình lập hiến và quy trình sửa đổi Hiến pháp bắt nguồn từ chủ quyền nhân dân phải được quy định trong Hiến pháp. Trong chương này cần phải quy định các vấn đề sau đây: Ai có quyền đưa sáng kiến sửa đổi Hiến pháp; Thủ tục soạn thảo, thảo luận, lấy ý kiến nhân dân, phê chuẩn Hiến pháp như thế nào? Giới hạn sửa đổi Hiến pháp (những điều nào không được sửa đổi) và thủ tục công bố.

Về cấu trúc của Hiến pháp nên chăng trong lần sửa đổi này cần có sự đổi mới. Những nội dung cấu thành bản chất của Hiến pháp theo quan niệm truyền thống cần được đưa lên trước. Những nội dung có tính chất mở rộng phạm vi của Hiến pháp nên đưa ra sau. Cùng với điều đó cần đặt lại tên gọi các chương cho chuẩn xác và thống nhất với nội dung của toàn bộ Hiến pháp. Theo đó, cấu trúc của Hiến pháp sửa đổi, nên chăng theo logíc sau: Lời nói đầu; chương I: Chính thể; chương II: Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; chương III: Cơ quan Lập pháp; chương IV: Nguyên thủ quốc gia; chương V: Cơ quan hành pháp; chương VI: Cơ quan tư pháp; chương VII: Chính quyền địa phương; chương VIII: Một số vấn đề cơ bản về kinh tế, văn hóa - xã hội, khoa học công nghệ; an ninh quốc phòng; chương IX: Quốc kỳ, quốc huy, quốc ca, thủ đô và ngày quốc khánh; chương X: Hiệu lực Hiến pháp và quy trình sửa đổi Hiến pháp.

____________

1. Nguyễn Văn Bông: Luật Hiến pháp và chính trị học Sài Gòn 1970 trang 53.

Gs.Ts Trần Ngọc Đường
Nguồn: Báo điện tử Đại biểu nhân dân