Quy trình, thủ tục lập pháp của QH chưa thật hoàn thiện

Xác định rõ tầm quan trọng của quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp, nên trong nhiều năm qua, các cơ quan của QH, VPQH, các cơ quan, tổ chức khác đã có nhiều đề tài, công trình nghiên cứu về phương hướng, giải pháp hoàn thiện các quy trình, thủ tục này. Năm 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, song quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của QH vẫn còn một số điểm bất cập, chưa thực sự phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tiễn của đất nước, đặc điểm về tổ chức bộ máy nhà nước, hệ thống chính trị, trong đó có các đặc điểm về tính chất của QH nước ta là hầu hết các ĐBQH hoạt động kiêm nhiệm; QH mỗi năm chỉ họp hai kỳ và thời gian của mỗi kỳ họp chỉ có hạn trong khi số lượng các văn bản luật cần được thông qua trong mỗi kỳ họp là khá lớn với đòi hỏi về chất lượng ngày càng cao hơn. Những hạn chế của hoạt động lập pháp có nguyên nhân của việc tổ chức thực hiện pháp luật và có nguyên nhân từ chính các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục hoạt động của QH chưa thật hoàn thiện.

Qua thực tiễn nghiên cứu hoạt động lập pháp của QH thời gian qua, xin đề xuất một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của QH.

Về quyền kiến nghị luật của ĐBQH

 Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật thì ĐBQH có quyền kiến nghị về luật trước QH và chỉ có ĐBQH mới có quyền này. Pháp luật không quy định về việc các chủ thể có quyền trình đề nghị xây dựng luật ra trước QH (mặc dù yêu cầu đối với đề nghị xây dựng luật được quy định với những đòi hỏi cao hơn so với kiến nghị). Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì đề nghị phải được gửi tới UBTVQH và UBTVQH là cơ quan trình dự kiến Chương trình xây dựng luật trước QH.

Vấn đề cần phải làm rõ ở đây là ĐBQH thực hiện quyền kiến nghị về luật trước QH như thế nào? Pháp luật hiện hành chưa quy định về trình tự thủ tục ĐBQH trình kiến nghị về luật trước QH. Chính vì vậy, tại kỳ họp QH vừa qua cũng đã xảy ra những vướng mắc xung quanh vấn đề này. Theo tôi, không thể coi việc ĐBQH gửi kiến nghị tới UBTVQH là việc trình kiến nghị trước QH vì kiến nghị đó có thể không được các cơ quan có thẩm quyền chấp nhận đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; cũng không thể coi việc đại biểu phát biểu tại Hội trường về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là trình kiến nghị vì theo quy định của Luật Tổ chức QH, kiến nghị của các ĐBQH phải được Ủy ban Pháp luật thẩm tra.

Về quyền trình dự án luật của ĐBQH

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định tương đối rõ ràng về trình tự, thủ tục ĐBQH trình dự án luật (giống như trình tự, thủ tục trình dự án luật của chủ thể khác). Tuy nhiên quy định này hầu như chưa được thực hiện trên thực tế. Để phát huy vai trò của ĐBQH trong thực hiện quyền trình dự án luật, cần khắc phục và lưu ý một số vấn đề trong quy định của pháp luật, cũng như trong tổ chức thực hiện luật. Sau khi Chương trình xây dựng pháp luật được QH thông qua thì vấn đề quan trọng là làm sao để ĐBQH có nguyện vọng trình dự án được giao việc trình dự án. Đây là vấn đề liên quan đến khâu tổ chức thực hiện Chương trình. UBTVQH nên quan tâm, khuyến khích việc này và trước hết nên bắt đầu từ các dự án luật, pháp lệnh đơn giản, phù hợp với khả năng và điều kiện của ĐBQH. Cần có quy định về việc tạo điều kiện thời gian cho ĐBQH trong trường hợp ĐBQH trình dự án luật, pháp lệnh (hiện nay, Luật Tổ chức Quốc hội quy định ĐBQH được dành ít nhất 1/3 thời gian làm việc để thực hiện nhiệm vụ đại biểu. Trong trường hợp ĐBQH trình dự án luật, pháp lệnh thì thời gian này phải được quy định tăng lên)

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “Trong trường hợp dự án, dự thảo do ĐBQH trình thì VPQH có trách nhiệm bảo đảm điều kiện hoạt động của Ban soạn thảo và Tổ biên tập”. Tuy nhiên, quy định này còn rất chung, chưa có cơ chế cụ thể để thực hiện. Việc xây dựng các dự án đòi hỏi phải có kinh phí và các điều kiện hỗ trợ. Đối với các cơ quan, tổ chức trình dự án luật thì các cơ quan này còn có điều kiện huy động các nguồn lực khác dành cho công tác soạn thảo các dự án luật. Nhưng ĐBQH thì không có điều kiện thực hiện điều này. Vì vậy, trong trường hợp ĐBQH trình dự án luật, pháp lệnh thì cần phải có quy định riêng về kinh phí xây dựng luật, pháp lệnh.

Về Chương trình xây dựng pháp luật cả nhiệm kỳ

Hiện nay, QH xem xét, thông qua Chương trình xây dựng pháp luật cả nhiệm kỳ vào kỳ họp thứ hai mỗi khóa QH. Trong điều kiện hiện nay cần xem xét lại việc có nhất thiết phải có Chương trình xây dựng pháp luật cả nhiệm kỳ hay không. Có thể thấy một số bất cập của việc thông qua Chương trình xây dựng pháp luật cả nhiệm kỳ. Với thời gian tại một kỳ họp QH, việc QH thông qua Chương trình xây dựng pháp luật cả nhiệm kỳ với hơn 100 dự án (mỗi dự án có hồ sơ bao gồm sự cần thiết ban hành văn bản, những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản, đánh giá tác động...) sẽ khó tránh khỏi tính hình thức.

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chậm nhất vào ngày 1.8 của năm đầu tiên nhiệm kỳ, các đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh phải được gửi đến UBTVQH để lập dự kiến Chương trình xây dựng pháp luật cả nhiệm kỳ. Đây là mốc thời gian quá khó cho ĐBQH, trong đó có khoảng 2/3 ĐBQH lần đầu tiên có thể đưa ra các đề nghị, kiến nghị về luật (đầu kỳ họp thứ nhất, sau ngày 15.7, các ĐBQH mới được thẩm tra tư cách đại biểu và bắt đầu làm quen với công việc của đại biểu). Điều này cũng gây không ít khó khăn cho các chủ thể khác thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật (Chủ tịch Nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao...) khi người đứng đầu các cơ quan này đến khoảng cuối tháng 7 mới được QH bầu. Thực tế cũng cho thấy tính khả thi của Chương trình xây dựng pháp luật chưa cao, luôn phải sửa đổi, bổ sung do nhiều nguyên nhân khác nhau.

Về Chương trình xây dựng pháp luật hàng năm và việc triển khai Chương trình xây dựng pháp luật

Hiện nay, trong các nghị quyết về Chương trình xây dựng pháp luật hàng năm mới chỉ xác định rõ thời điểm dự kiến xem xét hoặc thông qua các luật, nghị quyết của QH (theo kỳ họp QH), chưa xác định thời điểm dự kiến xem xét, thông qua các pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH (theo phiên họp UBTVQH). Trong Chương trình xây dựng pháp luật hàng năm cần xác định dự kiến thời gian xem xét, thông qua không chỉ đối với dự án luật mà còn đối với cả các dự án pháp lệnh để bảo đảm tính chủ động trong việc soạn thảo, thẩm tra và xem xét, thông qua các dự án pháp lệnh. Cần có tiêu chí cụ thể trong việc phân công cơ quan chủ trì, tham gia thẩm tra đối với các dự án luật, pháp lệnh nhằm bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý và thống nhất của việc phân công.

Về việc tham gia thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của QH

Tham gia thẩm tra của UBPL nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật là nhiệm vụ rất quan trọng của Ủy ban Pháp luật đã được quy định. Tuy nhiên thực tế hiện nay việc thực hiện quy định này vẫn còn hạn chế, nhất là đối với các dự thảo trình QH. Điều này làm cho ĐBQH chưa thật sự yên tâm khi biểu quyết, dẫn đến việc ĐBQH vẫn phải phát biểu về những vấn đề kỹ thuật lập pháp. Cần trao cho Ủy ban Pháp luật những thẩm quyền cụ thể hơn để Ủy ban này có thể kiểm soát được việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các dự thảo trình QH; đồng thời cần tăng cường giúp việc làm công tác này. Nên chăng tiếp tục nghiên cứu lại mô hình Ban Công tác lập pháp (là bộ máy hành chính) giúp việc trực thuộc Ủy ban để làm các nhiệm vụ mang tính kỹ thuật lập pháp.

Về quy định tham gia thẩm tra của Ủy ban Về các vấn đề xã hội về lồng ghép giới trong xây dựng luật, pháp lệnh. Bảo đảm lồng ghép giới trong xây dựng pháp luật là vấn đề được các ĐBQH chú trọng hơn trước yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn cũng như sự quan tâm của quốc tế. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành quy định về quy trình, thủ tục lồng ghép giới cũng còn những điểm bất cập, chưa thống nhất, cần sớm được khắc phục.

Hiện nay, ngoài Ủy ban Về các vấn đề xã hội phụ trách lĩnh vực giới có sự quan tâm tới vấn đề lồng ghép giới thì mức độ quan tâm của các Ủy ban khác của QH đối với nội dung này còn ít. Do đó vấn đề lồng ghép giới ít được thể hiện trong các Báo cáo thẩm tra của Ủy ban chủ trì thẩm tra. Tuy nhiên, pháp luật không quy định cơ chế bảo đảm cho Ủy ban Về các vấn đề xã hội phát biểu ý kiến trước QH về vấn đề lồng ghép giới (theo quy trình xem xét, thông qua luật thì chỉ Ủy ban chủ trì thẩm tra đọc báo cáo thẩm tra trước QH; quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH có quy định về trường hợp ý kiến khác nhau giữa Ủy ban chủ trì thẩm tra và Ủy ban tham gia thẩm tra thì Ủy ban tham gia thẩm tra có thể có báo cáo riêng, nhưng trong quy trình lại không có cơ chế trình báo cáo riêng này trước QH).

Luật Bình đẳng giới quy định cơ quan soạn thảo có trách nhiệm lồng ghép giới trong xây dựng văn bản và cần thẩm tra lồng ghép vấn đề bình đẳng giới đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trước khi trình QH, Ủy ban, UBTVQH xem xét, thông qua. Tuy nhiên Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định của Chính phủ quy định chỉ tiến hành lồng ghép giới và tiến hành thẩm tra khi dự án, dự thảo có nội dung liên quan đến bình đẳng giới. Quy định này đã gây lúng túng cho các cơ quan có trách nhiệm khi thực hiện vì khi chưa tiến hành lồng ghép giới thì làm sao xác định được dự án, dự thảo có nội dung liên quan đến bình đẳng giới hay không? Luật Bình đẳng giới cũng quy định cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm lồng ghép giới chuẩn bị báo cáo việc lồng ghép giới trong việc xây dựng văn bản và phụ lục thông tin, số liệu về giới. Tuy nhiên Nghị định hướng dẫn về vấn đề này chỉ yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo thể hiện tất cả các nội dung trên trong Tờ trình về dự án. Trong khuôn khổ về Tờ trình về dự án thì việc thực hiện yêu cầu nêu trên sẽ rất hình thức. Do đó, đề nghị cần quy định rõ về Hồ sơ trình dự án cần có báo cáo riêng về lồng ghép giới trong xây dựng văn bản và phụ lục thông tin, số liệu về giới.

Về việc xem xét, thảo luận dự án luật tại kỳ họp QH

Tại kỳ họp vừa qua, tuy pháp luật chưa có quy định, nhưng theo yêu cầu của UBTVQH, cơ quan soạn thảo đã có báo cáo giải trình tiếp thu, giải trình ý kiến ĐBQH thảo luận tại Tổ. Tuy nhiên, cách làm này rất hình thức, làm mất nhiều thời gian của ĐBQH khi phải nghiên cứu thêm tài liệu là báo cáo giải trình, khi nhiều báo cáo giải trình chủ yếu đề nghị giữ nguyên như dự thảo với các lập luận chép lại gần như toàn bộ lập luận đã có trong Tờ trình QH. Nếu tiếp tục duy trì hình thức này thì đề nghị, cần quy định rõ trách nhiệm giải trình trong quy trình, thủ tục xem xét, thông qua luật; bố trí quỹ thời gian hợp lý để việc giải trình được cẩn trọng, nghiêm túc; đặt ra yêu cầu đối với báo cáo giải trình để tránh tính hình thức.

Việc thảo luận tại Hội trường được thực hiện theo thứ tự đăng ký phát biểu, có sự điều chỉnh, cân đối giữa các địa phương. Trong điều kiện thời gian thảo luận tại Hội trường đối với các dự án luật có hạn trong khi số lượng ĐBQH đăng ký phát biểu nhiều thì cần có cơ chế bảo đảm để các ý kiến thiểu số, các ý kiến trái chiều với các ý kiến phát biểu trước đó có cơ hội phát biểu tại hội trường. Cần quy định quyền hạn, trách nhiệm của Chủ tọa điều hành phiên họp: yêu cầu đại biểu không lập luận về những nội dung đã được phát biểu rõ tại hội trường hoặc yêu cầu ĐBQH chỉ phát biểu những ý kiến khác với các ý kiến đã phát biểu; quyền lựa chọn trong danh sách ĐBQH đã đăng ký phát biểu để chỉ định người phát biểu; quyền của Chủ tọa có thể trình bày ý kiến về bất kỳ vấn đề nào đang thảo luận, yêu cầu chấm dứt thảo luận và đề nghị tiến hành việc biểu quyết về vấn đề đang thảo luận hoặc kéo dài việc thảo luận...

Về biểu quyết các vấn đề cơ bản của dự án luật tại lần trình thứ nhất. Đây là vấn đề cần quan tâm thực hiện theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cần xác định trách nhiệm của Ủy ban chủ trì thẩm tra trong việc giúp UBTVQH dự kiến trước những vấn đề cơ bản cần trình QH biểu quyết.

Việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật tại kỳ họp QH hiện nay đang giao cho UBTVQH là cơ quan trình QH xem xét, thông qua dự án luật đã được chỉnh lý giữa hai kỳ họp. Quá trình thực hiện cho thấy, cơ chế này cũng có những điểm bất cập. Nên chăng, đã đến lúc cần nghiên cứu để trả lại nhiệm vụ và thẩm quyền cho cơ quan trình dự án?