Cần luật hóa mối quan hệ phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác
Theo Điều 13, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005: kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập chỉ tuân thủ pháp luật.
Chức năng của Kiểm toán nhà nước (KTNN) được quy định tại Điều 14 của Luật này: Kiểm toán nhà nước hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Trong chu trình ngân sách, cơ quan KTNN thực hiện kiểm toán đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả đối với việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính công, cung cấp thông tin tin cậy cho QH để thực hiện quyền giám sát tối cao; đồng thời giải tỏa trách nhiệm cho Chính phủ trong quản lý, điều hành ngân sách nhà nước (NSNN).

Kiến nghị của KTNN và bảo đảm thực thi các kiến nghị của KTNN có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền lực của QH và HĐND

Các kiến nghị của KTNN và bảo đảm thực thi các kiến nghị của KTNN có vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm quyền lực tối cao của QH và quyền lực của HĐND các cấp; loại trừ và ngăn chặn các sai phạm trong quản lý và sử dụng tài chính công kém hiệu quả; ngăn chặn các hành vi tham nhũng, sử dụng lãng phí tài chính và tài sản công. Bảo đảm cho nền kinh tế phát triển bền vững và minh bạch. Tạo niềm tin của công chúng đối với Chính phủ, UBND các cấp trong việc quản lý và sử dụng tài chính công.

Việc bảo đảm các cơ quan nhà nước, các tổ chức có sử dụng tài chính và tài sản công của nhà nước tôn trọng thực hiện các kiến nghị của KTNN một mặt phụ thuộc vào tính đúng đắn, phù hợp pháp luật của các kiến nghị và tính khả thi của các kiến nghị này trong điều kiện thực tiễn hiện tại của Việt Nam. Mặt khác, để thực hiện các kiến nghị này đòi hỏi có sự phối hợp chặt chẽ trong việc kiểm tra, giám sát của QH, Chính phủ, các bộ, ngành, HĐND, UBND, các cơ quan thanh tra, kiểm tra, Ủy ban phòng chống tham nhũng.

Bản thân KTNN trong định chế và trong quy định của Luật KTNN khi phát hiện các sai phạm xảy ra trong quản lý và sử dụng tiền, tài sản nhà nước qua kiểm toán, có quyền kiến nghị các cơ quan nhà nước, các tổ chức có thẩm quyền xử lý các sai phạm đó. Tuy nhiên, KTNN không trực tiếp đưa ra các quyết định xử lý sai phạm, mà phải thông qua các cơ quan có thẩm quyền. Trong trường hợp các kiến nghị của KTNN không được cơ quan, tổ chức tôn trọng thực hiện thì KTNN có quyền xem xét và kiến nghị đến QH, HĐND các cấp về việc các kiến nghị của mình không được tôn trọng thực hiện. Bên cạnh đó, KTNN được quyền công khai kết quả kiểm toán nếu thấy cần thiết. 

Cung cấp thông tin thông qua kiến nghị và kết quả kiểm toán của KTNN - nhiệm vụ không thể thiếu trong việc trợ giúp QH, HĐND xem xét, phê chuẩn quyết toán NSNN

Qua hoạt động thực tiễn của KTNN trong những năm qua và kinh nghiệm của các nước, nhất là những nước có nền kinh tế thị trường phát triển trên thế giới, có thể thấy rằng, KTNN có thể thực hiện vai trò của mình trong quản lý NSNN thông qua trước hết là kiến nghị và kết quả kiểm toán của KTNN cung cấp thông tin cho QH, HĐND để phê chuẩn quyết toán NSNN. Đây là một chức năng vốn có và mang tính truyền thống của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới. Tất cả các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới đều thực hiện một cách có hiệu quả chức năng này và coi đây là nhiệm vụ không thể thiếu trong việc trợ giúp QH, HĐND phê chuẩn quyết toán NSNN hàng năm.

Thứ hai, kiến nghị và kết quả kiểm toán của KTNN góp phần quan trọng trong việc lập, quyết định dự toán NSNN hàng năm. Tài liệu về dự toán NSNN không chỉ chứa đựng những vấn đề chính trị, kinh tế chủ yếu của một quốc gia mà còn là những tài liệu mang tính nghiệp vụ cao đòi hỏi phải được kiểm tra, xem xét kỹ lưỡng trước khi quyết định. Nguồn lực NSNN đòi hỏi phải được phân bổ để đáp ứng những mục tiêu đã đề ra, hạn chế tình trạng lạm dụng trong việc phân bổ ngân sách. Điều đó đòi hỏi một cơ quan chuyên môn độc lập, có kiến thức và nghiệp vụ đánh giá toàn bộ diễn biến của quá trình quản lý và sử dụng ngân sách theo chuẩn mực nghề nghiệp. Cơ quan KTNN có thể chỉ ra những sai lệch của thực hiện NSNN so với các nguyên tắc đã được xác lập. Đây là hình thức kiểm tra của KTNN, bảo đảm các nguồn lực được động viên và phân bổ vào những mục tiêu mà quốc gia theo đuổi cũng như tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của các khoản chi NSNN; tránh được những sai sót và gian lận ngay từ khi lập và phân bổ dự toán... Việc tham gia của cơ quan KTNN trong toàn bộ chu trình ngân sách, đặc biệt khâu lập dự toán ở mỗi nước cũng rất khác nhau nhưng nhìn chung đều có nét tương đồng là đưa ra ý kiến phản biện về dự toán NSNN do Chính phủ trình làm cơ sở cho QH thảo luận và quyết định.

Thứ ba, kiến nghị và kết quả của KTNN trợ giúp Chính phủ, QH trong việc xem xét quyết định các phương án đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm của quốc gia. Việc đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm quốc gia không chỉ tiêu tốn một lượng lớn tiền của mà còn liên quan đến chiến lược phát triển quốc gia. Điều đó đòi hỏi không chỉ được xem xét về mặt kỹ thuật mà còn phải xem xét các khía cạnh về kinh tế, xã hội... Trong điều kiện đó nếu không có một cơ quan độc lập với cơ quan soạn thảo,có đủ năng lực về chuyên môn, tuân theo các chuẩn mực nghề nghiệp xem xét, đánh giá trước khi Chính phủ, QH, HĐND thảo luận và quyết định sẽ gây những rủi ro cho các nhà lập pháp và hành pháp khi đưa ra quyết định.

Thứ tư, kiến nghị và kết quả của KTNN phục vụ QH trong việc quyết định các chính sách về tài chính ngân sách, trong việc ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến tài chính, ngân sách. Đây chính là hoạt động tư vấn của cơ quan KTNN với QH. Bằng kinh nghiệm kiểm toán, KTNN phát hiện những bất cập trong bản thân các văn bản pháp luật, phát hiện hiện tượng thực tế phát sinh mà luật chưa đề cập. Thông qua đó, kiến nghị với cơ quan lập pháp trong việc ban hành các văn bản pháp luật. Trong quyết định các chính sách về tài chính ngân sách của quốc gia, cơ quan KTNN với kinh nghiệm chuyên môn tư vấn cho QH, các cơ quan của QH để quyết định chính xác, bảo đảm tính khả thi. Các ý kiến tham gia của KTNN sẽ tạo nên luồng thông tin đa chiều, làm cơ sở cho việc thảo luận và quyết định. Vấn đề này được nhiều nước trên thế giới sử dụng một cách có hiệu quả như Trung Quốc, Malaysia, Đức, Pháp, áo...

Thứ năm, kiến nghị và kết quả kiểm toán của KTNN cung cấp các thông tin dữ liệu cho các cơ quan quản lý phục vụ tốt hơn công tác quản lý NSNN. Thông qua kết quả kiểm toán, ngoài việc cung cấp thông tin cho QH, Chính phủ, KTNN còn cung cấp cho các cơ quan quản lý về những yếu kém, bất cập trong quản lý NSNN; những đơn vị vi phạm chính sách, chế độ quản lý NSNN. Trên cơ sở đó, các cơ quan quản lý để ra các biện pháp quản lý thích hợp nhằm quản lý NSNN tốt hơn. Đối với những trường hợp vi phạm chính sách, chế độ quản lý NSNN mà KTNN đã phát hiện, các cơ quan quản lý có biện pháp thu hồi như: thu hồi các khoản thuế gian lận, thu hồi các khoản chi sai chế độ, duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý NSNN.

Việc cung cấp thông tin cho QH, Chính phủ, HĐND và các cơ quan nhà nước khác cũng như các hoạt động tư vấn thông qua nghĩa vụ báo cáo trước QH, Chính phủ về các vấn đề liên quan đến công tác quản lý tài chính ngân sách và tài sản công. Các báo cáo, kiến nghị của KTNN có thể dưới dạng báo cáo thường niên hoặc báo cáo đặc biệt theo sáng kiến của cơ quan KTNN, cũng có thể là báo cáo theo yêu cầu của QH, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, HĐND. Luật NSNN, Luật KTNN đã quy định nghĩa vụ báo cáo của cơ quan KTNN trước QH, UBTVQH và Chính phủ, đây là điều kiện quan trọng để hoàn thiện và phát triển hoạt động KTNN ở nước ta nhằm quản lý NSNN một cách hiệu quả, tiết kiệm hơn.

Hơn ai hết, các cơ quan này, dựa trên thẩm quyền quy định của pháp luật, yêu cầu các cơ quan, tổ chức có liên quan phải thực hiện các kiến nghị của KTNN, nhằm bảo đảm lợi ích của chính các cơ quan đó và lợi ích nhà nước.

Bên cạnh mối quan hệ phối hợp với các cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp, KTNN còn có mối quan hệ với các cơ quan thanh tra, kiểm tra, Ủy ban phòng chống tham nhũng về việc thực hiện các kiến nghị của KTNN. Xét trên mục tiêu chung giữa cơ quan KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm tra của Chính phủ như Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tài chính; Ủy ban phòng, chống tham nhũng... đều thống nhất ở điểm chung là: vì lợi chung của nhà nước; bảo đảm các tổ chức, đơn vị quản lý và sử dụng tài chính và tài sản công, bảo đảm tính kinh tế, tính hiệu quả và tuân thủ pháp luật; ngăn chặn và loại trừ các hành vi tham ô, lãng phí tài chính và tài sản công của nhà nước. Do đó, các kiến nghị của KTNN khi các cơ quan, tổ chức không được tôn trọng thực hiện, phải được kiến nghị cơ quan thanh tra, kiểm tra thực hiện điều tra làm rõ trách nhiệm cá nhân, tổ chức để xử lý theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, khi tiến hành thanh tra, điều tra các sai phạm nghiêm trọng do KTNN kiến nghị điều tra hoặc các cá nhân, tổ chức không thực hiện kiến nghị của KTNN được KTNN kiến nghị làm rõ để xử lý theo pháp luật thì kết quả thanh tra, điều tra này có tác dụng không những xử lý các sai phạm từ kết quả kiểm toán mà giúp cơ quan KTNN xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý các kiến nghị của mình.

Thực trạng các kiến nghị và tình hình thực hiện kiến nghị của KTNN 

Báo cáo kết quả kiểm toán nhà nước hàng năm của KTNN cho QH, Chính phủ đưa ra các kiến nghị xử lý tài chính về kết quả kiểm toán; xử lý trách nhiệm các cá nhân, tổ chức có liên quan đến các sai phạm nghiêm trọng trong công tác quản lý và sử dụng tài chính nhà nước; kiến nghị QH và Chính phủ chỉ đạo các bộ, ngành, địa phương thực hiện các kiến nghị của KTNN; kiến nghị Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương sửa đổi, ban hành các văn bản pháp luật có liên quan đến quản lý, sử dụng tài chính công và xử lý cơ chế, chính sách hiện hành của nhà nước. Tuy nhiên, trong các kiến nghị của KTNN xử lý tài chính về kết quả kiểm toán, cũng như các kiến nghị xử lý trách nhiệm cá nhân và tổ chức có sai phạm trong nhiều năm qua mức độ thực hiện chưa cao. 

Kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN năm 2009 về niên độ ngân sách năm 2008 trong năm 2010, tổng số tiền KTNN kiến nghị tăng thu, giảm chi, giảm chi đầu tư, xử lý nợ tồn đọng, vay tạm ứng là 11.326 tỷ đồng nhưng thực hiện kiến nghị 9157,8 tỷ đồng, đạt 69,1% (theo nguồn Báo cáo kiểm toán năm 2010 của KTNN). Trong đó các tỉnh, thành phố thực hiện kiến nghị xử lý tài chính của KTNN 5.086/ 8.623 tỷ đồng, đạt 59%; các bộ,  ngành Trung ương 334/ 576 tỷ đồng, đạt 58%; Kiểm toán chuyên đề 1.075/ 1.173 tỷ đồng, đạt 76,6%...

Kết quả kiểm toán 2010 về niên độ ngân sách năm 2009 trong năm 2011, tổng số tiền KTNN kiến nghị tăng thu, giảm chi, giảm chi đầu tư, xử lý nợ tồn đọng, vay tạm ứng... là 17.095 tỷ đồng, trong đó các khoản tăng thu 2.462 tỷ đồng; các khoản giảm chi 2.462 tỷ đồng; các khoản nợ đọng phát hiện 697 tỷ đồng; các khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua ngân sách 7.962 tỷ đồng; kiến nghị xử lý khác 1.067 tỷ đồng. Số liệu về thực hiện kiến nghị của KTNN hiện chưa tổng hợp (theo nguồn báo cáo kiểm toán năm 2010 của KTNN). 

Các kiến nghị về xử lý kết quả kiểm toán trên đây của KTNN trong những năm qua mới chỉ dựa trên mẫu chọn kiểm toán đã thực hiện (1/3 thu chi ngân sách nhà nước hàng năm). Điều này cho thấy sai phạm về mặt tài chính trong hoạt động quản lý và sử dụng ngân sách là khá lớn. Mức độ không thực hiện các kiến nghị của KTNN về xử lý tài chính vẫn còn tỷ lệ khá cao, trên dưới 35%.

Nhìn chung, các kiến nghị của KTNN là phù hợp với quy định của pháp luật và được các cơ quan tổ chức liên quan tôn trọng thực hiện hàng năm trên dưới 65%. Tuy nhiên, nhiều kiến nghị chưa được các đơn vị thực hiện nghiêm túc do chưa có cơ chế ràng buộc, xử lý trong trường hợp các đơn vị tiếp tục có sai sót hoặc sai phạm ở những năm tiếp theo. Hơn nữa, việc đánh giá và kiến nghị đối với dự toán thường diễn ra sau khi quá trình này đã kết thúc trước đó khá lâu nên không thể có những kiến nghị điều chỉnh kịp thời.

Trong công tác kiểm toán, thẩm định dự toán ngân sách hàng năm của ngân sách Trung ương và các địa phương, hạn chế trong kiến nghị của KTNN về công tác lập và giao dự toán trong các năm qua gần như chỉ dừng lại ở mức dự báo về các sai sót, bất cập có thể xảy ra của quá trình này. KTNN chưa có những kiến nghị xác đáng, cụ thể về việc nên tăng, giảm dự toán thu, chi ngân sách ở bộ, ngành này hay tại địa phương kia nhằm làm cho dự toán NSNN có chất lượng cao hơn, bảo đảm tốt nhất cho thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; đồng thời phù hợp nhất với tình hình kinh tế trong nước và quốc tế, phù hợp với nguồn lực tài chính hiện có của đất nước và chưa có ý kiến về việc nên hay không triển khai, phân bổ dự toán cho những dự án quan trọng của quốc gia.

Các kiến nghị về điều tra làm rõ các sai phạm, xử lý các sai phạm nghiêm trọng của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến làm thất thoát, lãng phí tiền và tài sản nhà nước cho cơ quan thanh tra, kiểm tra, Ủy ban phòng chống tham nhũng... chưa nhiều. Nguyên nhân do việc phối hợp giữa KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm tra, Ủy ban phòng chống tham nhũng... chưa đạt hiệu quả như mong muốn trên phương diện thực hiện các kiến nghị của KTNN trước hết là do trong quy định của Luật KTNN, các văn bản pháp luật có liên quan chưa rõ hoặc chưa có quy định. Các kiến nghị của KTNN trong các báo cáo kiểm toán chủ yếu dựa trên việc xử lý tài chính các sai phạm (đối tượng kiểm toán) mà không chỉ rõ trách nhiệm cá nhân, tổ chức có liên quan.

Tất cả những vấn đề đặt ra ở trên cho thấy cần phải có sự phối hợp tốt hơn giữa KTNN với QH, Chính phủ, các bộ, ngành, các cơ quan thanh tra, kiểm tra, Ủy ban phòng chống tham nhũng trong việc bảo đảm các kiến nghị của KTNN được tôn trọng thực hiện đầy đủ.

Cần luật hóa mối quan hệ phối hợp giữa KTNN với QH, Chính phủ, HĐND, UBND... 

Thứ nhất, cần phải luật hóa việc phối hợp giữa KTNN với QH, Chính phủ, các bộ ngành, HĐND, UBND, các cơ quan thanh tra, Ủy ban phòng chống tham nhũng trong việc bảo đảm thực hiện kiến nghị của KTNN trong Luật KTNN và các văn bản pháp luật có liên quan. Vấn đề này nhằm tạo ra tính pháp lý trong phối hợp thực hiện công việc nêu trên.

Thứ hai, các kiến nghị của KTNN về xử lý tài chính tăng thu, giảm chi, thu hồi về cho ngân sách... cần gắn với trách nhiệm cá nhân, người lãnh đạo, thủ trưởng đơn vị quản lý và sử dụng tiền và tài sản nhà nước; nếu thấy dấu hiệu tham ô, gây thất thoát tiền và tài sản nhà nước vì lợi cá nhân, lợi ích nhóm, KTNN cần tiến hành điều tra, làm rõ nguyên nhân và trách nhiệm để đưa ra các kiến nghị thích hợp với QH, Chính phủ, các bộ ngành, HĐND, UBND các cấp địa phương nhằm thực hiện các kiến nghị của KTNN.

Thứ ba, trường hợp qua hoạt động kiểm toán nếu thấy dấu hiệu có sai phạm nghiêm trọng, bên cạnh việc báo cáo với QH và Chính phủ, KTNN nếu xét thấy cần thiết thì cần chuyển hồ sơ kết quả kiểm toán phát hiện cho các cơ quan thanh tra, kiểm tra, Ủy ban phòng chống tham nhũng để điều tra, ngăn chặn kịp thời các sai phạm nghiêm trọng trên, nhằm hạn chế đến mức thấp nhất tổn thất tiền và tài sản của nhà nước cũng như tổn thất tiềm năng trong tương lai.

Thứ tư, phối hợp với HĐND và UBND. Theo quy định của Luật KTNN, báo cáo kiểm toán của KTNN là căn cứ để HĐND sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán, phân bổ và giám sát ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Nhưng trên thực tế, báo cáo kiểm toán chưa thực hiện được vai trò trong việc làm căn cứ để xem xét quyết định dự toán ngân sách địa phương. Nguyên nhân chính là do một số quy định của Luật không quy định cụ thể, rõ ràng về vai trò của KTNN trong từng quy trình, từ việc xây dựng dự toán, thẩm tra, quyết định dự toán đến phê duyệt quyết toán ngân sách địa phương hàng năm. Mặt khác, các thông tin kiểm toán chưa được chuyển tải đầy đủ đến các đại biểu làm cơ sở thảo luận, xem xét, quyết định dự toán.

Đây là những vấn đề chủ yếu nhất để KTNN phối hợp tốt hơn trong việc bảo đảm các kiến nghị của KTNN được tôn trọng thực hiện đầy đủ góp phần quan trọng làm lành mạnh hóa, minh bạch hóa nền tài chính công của nước ta; bảo đảm các nguồn lực tài chính và tài sản nhà nước được sử dụng hiệu quả nhất, tiến tới ngăn chặn và loại trừ các hành vi tham ô, lãng phí tài chính cũng như tài sản công của nhà nước.

Ts. Lê Quang Bính
Nguồn: Báo điện tử Đại biểu nhân dân