Cần quy định rõ vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm pháp luật
Căn cứ vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) hiện hành thì sẽ không thể biết vị trí thứ bậc của Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội với Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước với Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ... Trong khi đó, quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật và lý luận về tính thống nhất của hệ thống pháp luật thì luôn luôn đòi hỏi phải xác định cho được tính thứ bậc của các văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật.

Vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm phụ thuộc vào vị trí của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước theo quy tắc: Cơ quan, cá nhân nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì văn bản quy phạm do cơ quan đó ban hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại. Xác định được một văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, thấp hơn sẽ định hướng cho việc đưa ra các quy định trong nội dung văn bản đó và là căn cứ để áp dụng QPPL, để kiểm tra, xử lý sau khi văn bản được ban hành.

Việc kể tên và sắp xếp các văn bản quy phạm theo một trật tự nhất định và quy định mỗi cơ quan khi ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình phải căn cứ vào những văn bản quy phạm nào như Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 cũng đã góp phần xác định vị trí thứ bậc của từng văn bản. Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 không quy định mỗi cơ quan khi ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình phải căn cứ vào những văn bản quy phạm nào nữa. Điều này khó khăn cho việc xác định vị trí, thứ bậc của văn bản QPPL trong hệ thống các văn bản QPPL hiện hành. (Cho dù Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 có quy định từng loại văn bản được ban hành để quy định nội dung gì ví dụ: Nghị định của Chính phủ ban hành để quy định vấn đề gì, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định vấn đề gì… nhưng những quy định như vậy vẫn chưa thể đủ để xác định vị trí thứ bậc của văn bản QPPL) [1].

Điều 2 của Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành chỉ quy định với tên gọi “Hệ thống văn bản QPPL”. Nếu hiểu theo lý thuyết hệ thống có nghĩa là điều luật này không chỉ liệt kê các văn bản QPPL các văn bản đó được sắp xếp theo một trật tự nhất định, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa các văn bản đó trong một hệ thống thống nhất. Với quy định này cách thứ nhất có thể hiểu Ban soạn thảo đã cố gắng sắp xếp các nhóm văn bản QPPL theo thứ tự hiệu lực từ cao đến thấp. Tuy nhiên, hiểu theo cách này thì vẫn còn một số vấn đề cần phải bàn về vị trí thứ bậc của một số văn bản QPPL. Cũng có thể hiểu theo cách thứ hai, đó là Điều 2 của Luật quy định theo 2 nhóm. Nhóm 1 là nhóm các văn bản QPPL được ban hành bởi một cơ quan nhà nước. Nhóm 2 là nhóm các văn bản được ban hành liên lịch bởi 2 hai nhiều cơ quan, tổ chức. Nhưng dù hiểu thế nào đi nữa, cũng cẫn phải xác định cho được một cách rõ ràng về vị trí thứ bậc của các văn bản QPPL.

1. So sánh vị trí thứ bậc giữa Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (khoản 10, Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 ).

Ở đây có Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội và Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội. Đây là các văn bản quy phạm được ban hành bởi sự phối hợp của một cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của một tổ chức chính trị - xã hội. Vì các tổ chức chính trị - xã hội không nằm trong cơ cấu bộ máy nhà nước nên không thể xác định hiệu lực của văn bản theo vị trí của các tổ chức này, nhưng điều đó cũng không có nghĩa là sự tham gia của tổ chức chính trị - xã hội vào việc ban hành văn bản sẽ làm cho hiệu lực của văn bản thấp đi. Vì thế, cần phải coi nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành có hiệu lực bằng nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội độc lập ban hành; Nghị quyết liên tịch do Chính phủ và cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành có hiệu lực bằng văn bản do Chính phủ độc lập ban hành. Như vậy, không nên gom các Nghị quyết liên tịch thành một nhóm văn bản chung mà nên tách riêng nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và Nghị quyết liên tịch do Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành thành hai nhóm và xếp chúng vào vị trí tương ứng. Nếu xếp chung trong một nhóm và đặt các văn bản này ở vị trí sau nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thì dễ bị hiểu lầm là các nghị quyết liên tịch có hiệu lực pháp lý thấp hơn các văn bản đó.

2. Vị trí thứ bậc của các thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (khoản 11, Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008).

Theo các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân …) thì Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC)) và Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) do Quốc hội bầu trên cơ sở đề nghị của Chủ tịch nước còn Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ do Quốc hội bầu trên cơ sở danh sách bầu cử các thành viên Chính phủ do Thủ tướng Chính phủ giới thiệu. Do vậy, theo chúng tôi, trong bộ máy nhà nước, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC có vị trí cao hơn Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Vì vậy, Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC cần được coi là có hiệu lực pháp lý thấp hơn hiệu lực của thông tư do Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC độc lập ban hành, nhưng lại có hiệu lực cao hơn thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ độc lập ban hành. Do đó, đề nghị Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC phải được xếp trước nhóm thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

3. Vị trí thứ bậc quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước

Theo Luật Kiểm toán Nhà nước thì Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; Tổng Kiểm toán nhà nước do Quốc hội bầu theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội sau khi trao đối với Thủ tướng Chính phủ.

Trong khi đó, bộ, cơ quan ngang bộ là những cơ quan của Chính phủ để giúp Chính phủ quản lý nhà nước một lĩnh vực nhất định. Vì vậy, theo chúng tôi việc đặt quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước có vị trí thấp hơn thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ là việc chưa thỏa đáng.

Được ví như là “Luật ban hành luật” hay “Luật của luật”, mặc dù không phải là một luật đứng trên các luật khác nhưng với vai trò đặc biệt của mình, Luật Ban hành VBQPPL là cơ sở pháp lý chung nhất cho hoạt động xây dựng và áp dụng QPPL nên những quy định về vị trí thứ bậc của các văn bản QPPL cần phải được quy định một cách khái quát, chính xác, đảm bảo quá trình thực hiện và áp dụng pháp luật được thống nhất.

1]. Ví dụ Điều 14 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định về Nghị định của Chính phủ

Nghị định của Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây:

1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước...

Điều 16. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây:

1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ...


Nguyễn Đình Thơ – Cục Kiểm tra VBQPPL
Nguồn: www.moj.gov.vn