Cần chuẩn bị về pháp luật để Kiểm toán Nhà nước có thể kiểm toán dự toán Ngân sách Nhà nước trước khi trình QH, HĐND quyết định
Kiểm toán Nhà nước (KTNN) là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất của quốc gia, tùy theo từng nước mà có tên gọi khác nhau, nhưng nhìn chung đều thực hiện quyền kiểm tra, giám sát hoạt động tài chính công với trọng tâm là ngân sách nhà nước (NSNN). Trong chu trình ngân sách, cơ quan KTNN thực hiện kiểm toán, cung cấp thông tin tin cậy cho QH nhằm giải tỏa trách nhiệm cho Chính phủ trong quản lý, điều hành ngân sách. Trong lập dự toán ngân sách nhà nước, cơ quan KTNN tham gia trước hết với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập, thực hiện đánh giá tính đúng đắn, sát thực và khả thi của dự án ngân sách hàng năm trước khi trình QH, HĐND quyết định.

Vai trò của KTNN trong quản lý NSNN

KTNN với tư cách là công cụ kiểm tra tài chính công của Nhà nước có vai trò như thế nào trong quản lý NSNN?

Qua hoạt động thực tiễn của KTNN trong những năm qua và kinh nghiệm của các nước, nhất là những nước có nền kinh tế thị trường phát triển trên thế giới, có thể thấy rằng, KTNN thực hiện vai trò của mình trong quản lý NSNN thông qua một số nội dung. Thứ nhất, KTNN thực hiện kiểm toán và cung cấp thông tin cho QH, HĐND để phê chuẩn quyết toán NSNN. Đây là một chức năng vốn có và mang tính truyền thống của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới. Tất cả các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới đều thực hiện một cách có hiệu quả chức năng này và coi đây là nhiệm vụ không thể thiếu trong việc trợ giúp QH, HĐND phê chuẩn quyết toán NSNN hàng năm.

Thứ hai, KTNN góp phần quan trọng trong việc lập, quyết định dự toán NSNN hàng năm. Tài liệu về dự toán NSNN không chỉ chứa đựng những vấn đề chính trị, kinh tế chủ yếu của một quốc gia mà còn là những tài liệu mang tính nghiệp vụ cao đòi hỏi phải được kiểm tra, xem xét kỹ lưỡng trước khi quyết định. Nguồn lực NSNN đòi hỏi phải được phân bổ để đáp ứng những mục tiêu đã đề ra, hạn chế tình trạng lạm dụng trong việc phân bổ ngân sách. Điều đó đòi hỏi một cơ quan chuyên môn, độc lập, có kiến thức và nghiệp vụ đánh giá toàn bộ diễn biến của quá trình lập dự toán theo chuẩn mực nghề nghiệp. Cơ quan KTNN có thể chỉ ra những sai lệch của dự toán NSNN so với các nguyên tắc đã được xác lập. Đây là hình thức kiểm tra trước của KTNN, bảo đảm các nguồn lực được động viên và phân bổ vào những mục tiêu mà quốc gia theo đuổi cũng như tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của các khoản chi NSNN; tránh được những sai sót và gian lận ngay từ khi lập và phân bổ dự toán... Hình thức kiểm toán trước của KTNN được khẳng định trong tuyên bố Lima: Kiểm toán trước một cách có hiệu quả là điều không thể thiếu được đối với một nền kinh tế công cộng lành mạnh với tư cách là một nền kinh tế thác quản.

Thứ ba, KTNN trợ giúp Chính phủ, QH trong việc xem xét quyết định các phương án đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm của quốc gia. Việc đầu tư xây dựng các công trình trong điểm quốc gia không chỉ tiêu tốn một lượng lớn tiền của mà còn liên quan đến chiến lược phát triển quốc gia. Điều đó đòi hỏi không chỉ được xem xét về mặt kỹ thuật mà còn phải xem xét các khía cạnh về kinh tế, xã hội... Trong điều kiện đó nếu không có một cơ quan độc lập với cơ quan soạn thảo, có đủ năng lực về chuyên môn, tuân theo các chuẩn mực nghề nghiệp xem xét, đánh giá trước khi Chính phủ, QH, HĐND thảo luận và quyết định sẽ gây những rủi ro cho các nhà ra quyết định.

Thứ tư, KTNN tham gia với QH trong việc quyết định các chính sách về tài chính ngân sách, trong việc ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến tài chính, ngân sách. Đây chính là hoạt động tư vấn của cơ quan KTNN với QH. Bằng kinh nghiệm kiểm toán, KTNN phát hiện những bất cập trong bản thân các văn bản pháp luật, phát hiện hiện tượng thực tế phát sinh mà luật chưa đề cập. Thông qua đó, kiến nghị với cơ quan lập pháp trong việc ban hành các văn bản pháp luật. Trong quyết định các chính sách về tài chính ngân sách của quốc gia, cơ quan KTNN với kinh nghiệm chuyên môn, tư vấn cho QH, các cơ quan của QH để quyết định chính xác, bảo đảm tính khả thi. Các ý kiến tham gia của KTNN sẽ tạo nên luồng thông tin đa chiều, làm cơ sở cho việc thảo luận và quyết định.

Thứ năm, KTNN cung cấp các thông tin dữ liệu cho các cơ quan quản lý phục vụ tốt hơn công tác quản lý NSNN. Thông qua kết quả kiểm toán, ngoài việc cung cấp thông tin cho QH, Chính phủ, KTNN còn cung cấp cho các cơ quan quản lý về những yếu kém, bất cập trong quản lý NSNN; những đơn vị vi phạm chính sách, chế độ quản lý NSNN. Trên cơ sở đó, các cơ quan quản lý đề ra các biện pháp quản lý thích hợp nhằm quản lý NSNN tốt hơn. Đối với những trường hợp vi phạm chính sách, chế độ quản lý NSNN mà KTNN đã phát hiện, các cơ quan quản lý có biện pháp thu hồi như: thu hồi các khoản thuế gian lận, thu hồi các khoản chi sai chế độ, duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý NSNN.

Việc cung cấp thông tin cho QH, Chính phủ, HĐND và các cơ quan nhà nước khác cũng như các hoạt động tư vấn thông qua nghĩa vụ báo cáo của cơ quan KTNN. Dù cơ quan KTNN trực thuộc QH, Chính phủ, hay độc lập với các cơ quan này đều có nghĩa vụ báo cáo trước QH, Chính phủ về các vấn đề liên quan đến công tác quản lý tài chính ngân sách và tài sản công. Các báo cáo của KTNN có thể dưới dạng báo cáo thường niên hoặc báo cáo đặc biệt theo sáng kiến của cơ quan KTNN, cũng có thể là báo cáo theo yêu cầu của QH, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, HĐND. Luật NSNN, Luật KTNN đã quy định nghĩa vụ báo cáo của cơ quan KTNN trước QH, UBTVQH và Chính phủ. Đây là điều kiện quan trọng để hoàn thiện và phát triển hoạt động KTNN ở nước ta nhằm quản lý NSNN một cách hiệu quả, tiết kiệm hơn.

Sự cần thiết có sự tham gia của KTNN trong lập dự toán NSNN

Để dự toán ngân sách trình QH bảo đảm tính độc lập, khách quan cần có sự tham gia của cơ quan kiểm tra tài chính độc lập. Dự toán NSNN do các cơ quan Chính phủ lập liệu đã phản ánh đúng tình hình kinh tế - xã hội sẽ diễn ra trong năm kế hoạch hay chưa, có sát thực và hợp lý hay không...? Để trả lời những câu hỏi đó và tăng độ tin cậy của tài liệu dự toán trước khi trình QH cần được cơ quan kiểm tra tài chính ngoại vi kiểm tra, đánh giá và xác nhận. Đây là hoạt động nhằm tăng cường độ tin cậy của hệ thống thông tin tài chính Chính phủ trước khi được QH thảo luận xem xét, quyết định.

Sự tham gia của KTNN trong quá trình lập dự toán NSNN sẽ có thêm thông tin đa chiều phục vụ cho việc quyết định của QH được chính xác. Căn cứ vào báo cáo kiểm toán, QH, các cơ quan của QH có thêm căn cứ để thảo luận, xem xét quyết định dự toán. Thông tin của KTNN cung cấp bảo đảm độ tin cậy do đây là ý kiến của cơ quan độc lập được thực hiện bởi đội ngũ chuyên gia có kinh nghiệm và uy tín nghề nghiệp. Đây là biện pháp để tăng thêm thông tin đa chiều, mang tính phản biện giúp QH có đầy đủ thông tin, dữ liệu trước khi thảo luận, quyết định ngân sách cho năm ngân sách tiếp theo.

Sự tham gia của KTNN trong quá trình lập dự toán sẽ góp phần nâng cao chất lượng dự toán thông qua hoạt động tư vấn cho các cơ quan của Chính phủ, QH. Bằng kinh nghiệm kiểm toán của mình, KTNN tư vấn cho các cơ quan, đơn vị, địa phương khắc phục được những yếu kém ngay từ khi tính toán dự toán mà KTNN đã phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán. Những sai sót trong lập dự toán sẽ được dần loại bỏ. Qua các cấp, các khâu KTNN tham gia và đưa ra những khuyến nghị về dự toán, do vậy tăng thêm tính chính xác và độ tin cậy của thông tin để các cơ quan của QH, Chính phủ thảo luận và xét quyết định. Thông qua các hoạt động này chất lượng dự toán sẽ được nâng cao và là cơ sở cho công tác quản lý tài chính ngân sách được tốt hơn.

Sự tham gia của KTNN trong lập dự toán ngân sách làm tăng thêm tính minh bạch của nền tài chính quốc gia, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế. Đây là hình thức kiểm toán trước của cơ quan kiểm toán tối cao đối với hoạt động tài chính của Chính phủ. Khi có sự tham gia của KTNN trong quy trình ngân sách từ khâu dự toán đến khâu quyết toán ngân sách sẽ làm tăng thêm độ tin cậy, tính minh bạch của thông tin tài chính Chính phủ khi công bố công khai. Đây là điều kiện để tăng thêm uy tín và độ tin cậy của thông tin tài chính Chính phủ khi công bố với công chúng, các nhà tài trợ, các nhà đầu tư, các định chế tài chính quốc tế.

Vai trò của KTNN trong việc giúp QH, HĐND quyết định dự toán NSNN

KTNN bày tỏ ý kiến độc lập về dự toán NSNN mà Chính phủ, UBND trình QH, HĐND và khẳng định một số vấn đề.

Thứ nhất, KTNN khẳng định dự toán đã được lập theo đúng trình tự của quy trình lập ngân sách. Các khoản thu, chi bảo đảm được tính khả thi và phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế; bảo đảm huy động sức dân một cách hợp lý. Chi ngân sách bảo đảm phân bổ theo tiêu chuẩn, định mức; bảo đảm tiết kiệm và theo thứ tự ưu tiên mà Chính phủ, QH đề ra. Đây là nội dung kiểm toán mang tính tuân thủ của KTNN. Các kiểm toán viên của KTNN phải thực hiện kiểm tra, xem xét để đưa ra các bằng chứng khẳng định rằng dự toán NSNN đã thực hiện theo các trình tự luật định. Nếu nội dung nào chưa theo đúng luật định phải có cơ sở để khẳng định để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét.

Thứ hai, đối với những khoản chi cho các chương trình, dự án quốc gia, KTNN có ý kiến về sự cần thiết tiến hành xây dựng một công trình hoặc dự án cụ thể trong khả năng của nền kinh tế quốc gia và chiến lược phát triển trong tương lai. Phương án mà cơ quan của Chính phủ trình QH có bảo đảm được các ưu tiên trước mắt cũng như đáp ứng đượåc sự phát triển và tiến bộ kỹ thuật trong tương lai không? Chi phí để thực hiện chương trình, dự án đã phù hợp, bảo đảm tính kinh tế, tiết kiệm hay không? Đòi hỏi cơ quan KTNN có số liệu tính toán và đưa ra nhận định một cách độc lập.

Thứ ba, KTNN đưa ra ý kiến độc lập về phân bổ dự toán thu, chi; cơ cấu thu chi và mức bội chi; mức huy động từ nội lực nền kinh tế trong dự toán; việc phân bổ vốn đầu tư, cơ cấu chi đầu tư và chi thường xuyên, chi trả nợ... KTNN cũng đưa ra những vấn đề mà ý kiến của KTNN khác với các bộ, ngành và Bộ Tài chính làm căn cứ cho QH thảo luận và quyết định.

Bằng kinh nghiệm và kết quả những năm trước đối với quyết toán NSNN, quyết toán ngân sách địa phương cũng như ở các lĩnh vực khác nhau, KTNN đưa ra ý kiến độc lập về tỷ lệ động viên vào NSNN ở mức hợp lý có thể chấp nhận được để bảo đảm cân đối nhu cầu chi tiêu của Chính phủ; đồng thời bảo đảm hài hòa các mặt lợi ích xã hội. Câu hỏi mà KTNN đặt ra và phải tìm kiếm bằng chứng, đánh giá, nhận định để trả lời rằng liệu mức huy động vào NSNN trong dự toán thu NSNN trình QH đã hợp lý chưa? Có bảo đảm hài hòa các mặt lợi ích hay không? Có khuyến khích phát triển sản xuất hay không? Nếu tỷ lệ động viên vào ngân sách quá lớn, sẽ gia tăng chi tiêu Chính phủ, lấn át đầu tư tư nhân và có thể gây áp lực lạm phát, giảm hiệu quả của nền kinh tế nếu các khoản đầu tư công không thiết thực, không hiệu quả, không bảo đảm tiến độ. Hàng năm cần có mức động viên vào ngân sách hợp lý nhất để bảo đảm các thành phần kinh tế cùng phát triển và trong chừng mực nhất định sẽ tạo nên các kích thích kinh tế đối với các thành phần kinh tế ngoài nhà nước. Chính mức động viên hợp lý ấy sẽ góp phần xây dựng nền kinh tế bền vững, là cơ sở để gia tăng số thu ngân sách trong trung và dài hạn.

KTNN đưa ra ý kiến về cơ cấu chi, việc phân bổ các khoản chi NSNN phục vụ quản lý nhà nước, quản lý kinh tế xã hội. Các câu hỏi thường đặt ra và phải được KTNN trả lời là liệu các khoản chi đã được phân bổ phù hợp với mục tiêu phát triển, thứ tự ưu tiên đã được xác lập hay chưa?

KTNN tham gia ý kiến vào cơ cấu thu, chi ngân ngân sách. Cơ cấu thu, chi sẽ rất quan trọng thể hiện không chỉ mức độ huy động của Chính phủ đối với từng lĩnh vực vào NSNN mà còn thể hiện mức độ ưu tiên hay hạn chế đối với những lĩnh vực cụ thể. Chẳng hạn như để khuyến khích các doanh nghiệp ngoài quốc doanh phát triển, Chính phủ có chính sách khuyến khích thông qua thuế bằng cách huy động ở mức độ thích hợp hoặc giảm hay hoãn nộp thuế và nghiệp vụ đó sẽ thể hiện trong dự toán thu là mức độ huy động vào ngân sách sẽ thấp hơn. Cơ cấu thu ngân sách cũng đánh giá phần nào cơ cấu kinh tế; nhìn vào thu ngân sách cho thấy chi tiêu của Chính phủ đang dựa vào thu từ khai thác tài nguyên là chính hay thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp là chính. Vậy vai trò của KTNN thể hiện thế nào? Qua kết quả và kinh nghiệm kiểm toán, KTNN đưa ra ý kiến về mức hợp lý của cơ cấu thu, chi ngân sách: ngành kinh tế nào có thể nên khai thác thêm, ngành kinh tế nào cần hạn chế để khuyến khích hay hạn chế khai thác tài nguyên để tăng thu ngân sách?

Cơ cấu thu, chi ngân sách qua góc nhìn của KTNN sẽ mang tính độc lập của các nhà chuyên môn với những bằng chứng kiểm toán đã được kiểm chứng để có thêm căn cứ cho các cơ quan nhà nước tham khảo trước khi đưa ra quyết định.

Thứ tư, KTNN đưa ra ý kiến độc lập về chính sách và giải pháp của Chính phủ trong việc tổ chức thực hiện dự toán NSNN. Đây là ý kiến quan trọng để QH, HĐND thảo luận và quyết định các giải pháp phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm kế hoạch. Các ý kiến mà KTNN đưa ra nhằm đánh giá hệ thống giải pháp tổ chức thực hiện dự toán. Với dự án ngân sách trình QH, HĐND thì các giải  pháp kèm theo là gì, có khả thi hay không? Có phù hợp với mục tiêu chung về phát triển kinh tế - xã hội quốc gia hay địa phương không? Các giải pháp có bị lạm dung hay lấn át các thành phần kinh tế, hay có lạm dụng công cụ tài chính không?.. 

Thứ năm, KTNN tham gia ý kiến vào mức độ vay và trả nợ. Nói đến dự toán NSNN không thể không bàn đến việc vay để bù đắp bội chi ngân sách. Về nguyên tắc, khi cân đối dự toán giữa nguồn thu, nhu cầu chi nếu thiếu sẽ đi vay để bù đắp. Do vậy, việc huy động bao nhiêu, đã khai thác hết khả năng của nền kinh tế hay chưa, mức khai thác nguồn thu vào ngân sách đã hợp lý chưa sẽ ảnh hưởng đến mức vay và trả nợ. Và kéo theo đó là gia tăng vay nợ Chính phủ, kéo theo chi trả nợ và chi trả lãi vay cao lên sẽ là một vòng luẩn quẩn. Bằng kết quả kiểm toán hàng năm, KTNN sẽ phải tính toán đưa ra ý kiến về khả năng cân đối thu chi mức vay nợ hợp lý. Thậm chí trong một số trường hợp, KTNN có thể đưa ra ý kiến về cắt giảm chi tiêu, cắt giảm đầu tư khi khả năng cân đối nguồn thu không bảo đảm trong khi mức vay nợ Chính phủ đã rất cao.

Để KTNN có thể tham gia ý kiến vào dự toán thu NSNN với tư cách của cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính, theo tôi cần xử lý một số nội dung về luật pháp cũng như về thực tiễn.

Một là, phải thống nhất nhận thức về vai trò của KTNN trong quá trình lập dự toán ngân sách. Vấn đề ở đây cần được xử lý là phải thống nhất rằng, ý kiến của KTNN là ý kiến của cơ quan chuyên môn, độc lập về kiểm tra tài chính. Các ý kiến đưa ra xuất phát từ kết quả và kinh nghiệm kiểm toán tại các địa phương, các bộ, ngành cũng như từ kết quả kiểm toán quyết toán NSNN. Dù ý kiến đúng đắn đến đâu thì cũng chỉ mang tính chất tư vấn chứ không thay thế các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không tham gia vào quá trình quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Ý kiến của KTNN chỉ có thể cung cấp thông tin tin cậy để các cơ quan có thẩm quyền quyết định mà thôi.

Hai là, phải chuẩn bị về mặt pháp luật để KTNN có thể kiểm toán dự toán NSNN trước khi trình QH, HĐND quyết định. Hiện trong các văn bản hiện hành chưa thể hiện rõ chức năng và vai trò của KTNN về dự toán NSNN. Luật NSNN hiện hành chưa có quy định nào về chức năng, vai trò của KTNN trong dự toán ngân sách. Luật KTNN, tại Điều 14 về nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN có quy định, KTNN tham gia ý kiến vào dự toán ngân sách trước khi trình QH. Quy định còn chung chung và chưa rõ ràng: tham gia ý kiến như thế nào, bằng văn bản hay báo cáo trực tiếp tại nghị trường? Quy trình tham gia, mức độ tham gia như thế nào cũng chưa được làm rõ? Mặt khác, để tham gia được thì đòi hỏi phải có quá trình tham gia trong khâu dự toán ngân sách, có tài liệu được cung cấp để chuẩn bị ý kiến... Các vấn đề này cần phải được làm rõ trong Luật NSNN, Luật KTNN và các luật khác có liên quan.

Ba là, để thực hiện được nhiệm vụ kiểm toán, đưa ra ý kiến vào dự toán NSNN, KTNN cần phải đào tạo, chuẩn bị đội ngũ kiểm toán viên có khả năng và kinh nghiệm về tài chính, ngân sách về kinh tế vĩ mô cũng như các vấn đề có liên quan. Đây là vấn đề nội tại về phía KTNN cần được giải quyết để đáp ứng được nhiệm vụ được giao khi các yếu tố về mặt luật pháp được giải quyết. Để thực hiện được đòi hỏi này phải có quá trình chuẩn bị, đào tạo.

Bốn là, sự phối hợp chặt chẽ giữa KTNN với các cơ quan liên quan đến dự toán ngân sách. Sự phối hợp chặt chẽ ở đây chủ yếu là phối hợp giữa KTNN với Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Văn phòng Chính phủ trong việc cung cấp thông tin cho KTNN liên quan đến dự toán NSNN. KTNN cũng phải phối hợp chặt chẽ với các cơ quan của QH, nhất là Ủy ban Kinh tế và Ủy ban Tài chính - Ngân sách trong việc tham gia ý kiến vào dự toán ngân sách. Đối với dự toán ngân sách địa phương, cần phải có sự phối hợp của KTNN khu vực với UBND, các Ban của HĐND. Các ý kiến của KTNN có được chuyển tải đến QH, HĐND kịp thời hay không, đầy đủ hay không phụ thuộc rất lớn vào mối quan hệ phối hợp này.

Năm là, vấn đề sử dụng các thông tin kiểm toán của KTNN cũng là yếu tố thúc đẩy nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán dự toán nói riêng và chất lượng kiểm toán nói chung. Có thể nói, dù thông tin KTNN cung cấp có đầy đủ, tin cậy đến đâu mà không được sử dụng hợp lý cũng sẽ là sự lãng phí lớn và giảm hiệu lực hoạt động của KTNN. Do vậy, để thông tin về dự toán NSNN mà KTNN cung cấp được sử dụng hợp lý thì cần có những quy định rõ về việc sử dụng thông tin của KTNN, các báo cáo mà KTNN phải cung cấp cho QH, Chính phủ, HĐND, UBND trước khi xem xét dự toán NSNN. Chẳng hạn, cần phải quy định rõ trước khi QH xem xét, quyết định dự toán NSNN ngoài các báo cáo của Chính phủ, KTNN phải gửi báo cáo đến QH hay phải báo cáo trước QH ý kiến về dự toán NSNN. Vàâ lẽ đương nhiên việc gửi báo cáo đến QH là nghĩa vụ của KTNN, các thông tin sẽ được sử dụng như thế nào là cách tiếp cận của mỗi ĐBQH khi xem xét, quyết định dự toán NSNN.

Xử lý được những nội dung nêu trên, tin rằng KTNN sẽ có thể thực hiện tốt vai trò của mình để giúp QH, HĐND quyết định dự toán ngân sách một cách chính xác, góp phần quản lý, phân bổ nguồn lực quốc gia một cách hợp lý.

Ts. Lê Đình Thăng