Chế định Đại biểu Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp 1992 và một số kiến nghị sửa đổi
Người Việt Nam đang lo ngại sâu sắc về USD trong bối cảnh hệ thống tài chính của nước Mỹ tiếp tục ngập sâu trong rắc rối.

1. Vai trò, vị trí của đại biểu Hội đồng nhân dân   

1.1 Quy định đại biểu HĐND là “người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương”

Đây là điểm mới của Hiến pháp 1992, và có thể coi là thành công lớn nhất của Hiến pháp 1992 khi quy định về đại biểu HĐND. Khác với Hiến pháp 1980 (và các Hiến pháp trước đó), Hiến pháp 1992 chính thức ghi nhận vai trò của đại biểu HĐND là “người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương”. Có thể nói, đây là lần đầu tiên trong Hiến pháp, vai trò của người đại biểu nhân dân địa phương được ghi nhận. Việc ghi nhận vai trò của người đại biểu HĐND là “người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương” trong Hiến pháp là cần thiết vì các lý do sau:

Thứ nhất, quy định này khẳng định tính nhân dân, dân chủ trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Đại biểu HĐND là biểu hiện của dân chủ đại diện –  phương thức tối ưu để thực hiện dân chủ – trong một xã hội đa dạng các loại hình dân chủ. Có rất nhiều các phương thức để đưa quyền lực nhà nước lại gần dân, như qua các tổ chức phi chính phủ (NGO), các tổ chức dân sự v.v.. Nhưng “không phải mọi tổ chức của xã hội công dân đều có tinh thần trách nhiệm đầy đủ, hoặc là với những thành viên riêng của họ hoặc là với công chúng nói chung. Và mặc dù một số nhóm có thể rất to mồm, những lợi ích mà họ đại diện có thể không được phân chia một cách rộng rãi”[1].

Bởi vậy, với tính cách là một phương thức cơ bản để thực thi quyền làm chủ của nhân dân, chế định dân chủ đại diện cần thiết được quy định trong Hiến pháp. Cũng như vậy, quy định “đại biểu HĐND là người đại diện của nhân dân địa phương” cũng cần được ghi nhận trong Hiến pháp để đảm bảo tính ổn định, tính bền vững của chế định đại biểu HĐND.

Thứ hai, quy định này làm cơ sở cho việc phân cấp, phân quyền. Phân quyền (theo chiều dọc) được hiểu là người dân địa phương có thể tự quyết các công việc của địa phương. Thông qua đại diện của mình, người dân địa phương thực hiện quyền quyết định đó. Nếu như chính quyền trung ương là rất cần thiết để đảm bảo sự quản lý tập trung thông suốt những công việc quan trọng gắn liền với chủ quyền quốc gia (quản lý tiền tệ, quốc phòng, an ninh, các quan hệ đối ngoại v.v..) thì việc quản lý những công việc gắn với sinh hoạt thường ngày của người dân như giao thông địa phương, y tế, giáo dục, vệ sinh môi trường v.v.. tỏ ra thích hợp hơn nếu được giao cho cộng đồng địa phương. Và để thực hiện tốt công tác tự quản ở địa phương, người dân nhất thiết phải được tham gia vào bộ máy quản lý. Một trong các phương thức tham gia truyền thống nhất, cơ bản nhất là bầu ra cơ quan đại diện.

Từ phương diện phân quyền, sự hiện diện của hội đồng dân cử – với những người đại biểu nhân dân – là điều kiện cốt yếu cho một chính quyền địa phương tự quản. Sự ghi nhận trong Hiến pháp về tính đại diện nhân dân của đại biểu HĐND là cơ sở vững chắc cho việc quy định về phân cấp phân quyền, tự quản địa phương.

Thứ ba, ghi nhận về vị trí của đại biểu HĐND trong Hiến pháp sẽ khẳng định sự tồn tại vững chắc của đơn vị hành chính lãnh thổ. Kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy, tư cách đơn vị hành chính lãnh thổ gắn liền với việc bầu ra đại diện nhân dân của đơn vị đó. Theo các học giả Pháp, “sự tham gia của công dân với tư cách là người bầu nên các cơ quan ra quyết định hoặc dưới phương thức tham khảo ý kiến và biểu quyết trưng cầu dân ý là một trong những đặc trưng của đơn vị hành chính lãnh thổ”[2]. Ví dụ, trước và sau lần sửa đổi bổ sung năm 2003, Hiến pháp Cộng hòa Pháp luôn ghi nhận một nguyên tắc không hề thay đổi: Các đơn vị hành chính lãnh thổ “hoạt động theo nguyên tắc tự quản thông qua các hội đồng dân cử” (Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp 1958). Theo quy định của Hiến pháp, tư cách đơn vị hành chính lãnh thổ gắn liền với quy trình bầu cử, bởi vì những cơ quan hành chính không đặt dưới sự quản lý, điều hành của một hội đồng dân cử thì không có tư cách là đơn vị hành chính lãnh thổ. Hoặc, mặc dù đã tồn tại lâu dài, nhưng đến khi Luật ngày 02/3/1982 ra đời thì cấp Vùng ở Pháp mới được công nhận là đơn vị hành chính lãnh thổ. Đúng hơn, quy chế này chỉ đi vào thực tế khi tổ chức được cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng vùng theo phương thức phổ thông đầu phiếu vào năm 1986.

            Tóm lại, quy định về đại biểu HĐND – một cách trực tiếp hay gián tiếp (thông qua quy định về HĐND) – là cần thiết cho việc xác lập chế độ phân cấp địa phương.

Tuy nhiên về mặt kỹ thuật, quy định này của Hiến pháp 1992 còn có một số bất cập, như quy định còn trùng lắp. Ngay Điều 6 của Hiến pháp 1992 đã quy định HĐND là “cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân”, đến Điều 119 Hiến pháp lại lặp lại “HĐND là cơ quan… đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân”. Và đương nhiên, ai cũng hiểu nếu HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân thì đại biểu HĐND là “người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân”. Như vậy, cần thống nhất quy định này để tránh trùng lặp, hoặc đã quy định tại Điều 6 thì không cần thiết nhắc lại ở Điều 119 và cả Điều 121.

            1.2 Việc bầu cử và bãi miễn đại biểu HĐND

Hiến pháp hiện hành có quy định về việc bầu và bãi miễn đại biểu HĐND: (i) một cách trực tiếp, tại Điều 7 “Việc bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND tiến hành theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Đại biểu Quốc hội bị cử tri hoặc Quốc hội bãi nhiệm và đại biểu HĐND bị cử tri hoặc HĐND bãi nhiệm khi đại biểu đó không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân”; (ii) một cách gián tiếp, tại Điều 119 “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương… do nhân dân địa phương bầu ra…”.

Theo chúng tôi, nếu Hiến pháp quy định về đại biểu HĐND thì nhất thiết phải có quy định về việc bầu và bãi nhiệm đại biểu HĐND, vì những lý do sau:

Quy định về việc bầu cử, bãi miễn đại biểu HĐND là biểu hiện đầy đủ của phương thức thực hiện dân chủ đại diện, bởi lẽ người đại diện cho dân phải do dân bầu và cũng như vậy, dân phải có quyền bãi miễn. Người đại biểu của nhân dân địa phương được nhận sự ủy quyền trực tiếp từ nhân dân để thực hiện các công việc của địa phương. Quyền bầu cử phải đi đôi với quyền giám sát và bãi nhiệm. Để đảm bảo tính thống nhất, việc bãi miễn cần được quy định đồng thời với việc bầu cử, có như vậy tính dân chủ trong chế định đại biểu HĐND mới được đảm bảo tuyệt đối, và có như vậy, quy chế về đại biểu HĐND mới trọn vẹn là một quy chế hiến định.

– Trong thực tế, hoạt động của HĐND đôi khi rất hình thức, và lý do hết sức quan trọng của thực tế đó liên quan đến vấn đề đại biểu như: cơ cấu, năng lực, thời gian dành cho công tác đại biểu… Như vậy, để khắc phục những bất cập trong hoạt động của đại biểu HĐND, nhất thiết phải chú trọng đến vấn đề bầu cử. Cơ chế bầu cử sẽ quyết định làm thế nào để đại biểu HĐND thực sự là người đại diện cho nhân dân địa phương. Vì vậy, việc quy định về bầu cử đại biểu HĐND trong Hiến pháp là rất cần thiết, và rất cần phải cụ thể hơn về cách thức bầu cử.

– Hiến pháp các nước, nếu đã có chế định về đại biểu HĐND thì chắc chắn có quy định về bầu cử. Hiến pháp của Vương quốc Thái Lan quy định khá cụ thể rằng, đại biểu HĐND phải được bầu qua phổ thông đầu phiếu, theo nhiệm kỳ và cũng quy định về quyền bãi nhiệm đại biểu của cử tri. Hiến pháp Nhật Bản quy định, đại biểu phải do bầu cử ra, còn quy chế về đại biểu HĐND do luật quy định. Hiến pháp Tây Ban Nha quy định, các thành viên Hội đồng dân cử phải được bầu ra theo nguyên tắc bầu cử phổ thông, bình đẳng, trực tiếp, miễn phí và bỏ phiếu kín.

            1.3 Nhiệm kỳ của đại biểu HĐND

Hiến pháp hiện hành chưa có quy định về nhiệm kỳ đại biểu HĐND. Theo chúng tôi, cần bổ sung vào Hiến pháp các quy định về nhiệm kỳ đại biểu HĐND nói riêng và nhiệm kỳ của HĐND nói chung, vì:

– Quy định về nhiệm kỳ sẽ đảm bảo tính dân chủ thực sự trong chế định đại biểu HĐND. Bởi vì, người đại diện nhân dân không thể nhận sự ủy quyền vĩnh viễn; người dân có thể giám sát người đại diện của mình thông qua việc thiết lập nhiệm kỳ, nếu sau nhiệm kỳ đó mà người đại biểu không còn đủ tín nhiệm thì sẽ không được tái cử. Mặt khác, nhiệm kỳ sẽ cho phép ngăn ngừa sự độc đoán, chuyên quyền – một khả năng dễ xảy ra nếu người đại diện được ủy quyền vĩnh viễn. Hơn nữa, nếu không có nhiệm kỳ sẽ tạo ra một số đại biểu chuyên nghiệp và do đó, mất đi tính đại diện nhân dân. Kinh nghiệm của các bang ở Hoa Kỳ cho thấy rõ tầm quan trọng của việc giới hạn nhiệm kỳ đại biểu: “…đến nay, 17 bang đã có “giới hạn nhiệm kỳ”, theo đó, số năm một người được làm việc trong ngành lập pháp được giới hạn rất chặt chẽ, thường tối đa là tám năm. Mười sáu trong số 17 hệ thống giới hạn nhiệm kỳ này đã được thông qua bằng thủ tục đề xướng lá phiếu”[3].

– Quy định về nhiệm kỳ sẽ hoàn chỉnh địa vị pháp lý của đại biểu HĐND. Đã có quy định về bầu cử thì phải có các quy định về bãi nhiệm, nhiệm kỳ.

– Theo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, nếu đã có quy định về đại biểu HĐND thì thường với quy định về việc bầu cử, sẽ có quy định về nhiệm kỳ (Trung Quốc, Thái Lan…).

2. Trách nhiệm, nghĩa vụ của đại biểu Hội đồng nhân dân 

Hiến pháp hiện hành cũng đã quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của đại biểu HĐND: phải liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thực hiện chế độ tiếp xúc, báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND, trả lời những yêu cầu, kiến nghị của cử tri; xem xét, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân (Điều 121).

             Chúng tôi cho rằng, việc quy định trách nhiệm, nghĩa vụ của đại biểu HĐND tại Điều 121 là không cần thiết, vì:

– Quy định về trách nhiệm, nghĩa vụ của đại biểu HĐND nói trên tỏ ra quá chi tiết. Quy định tỉ mỉ này không thực sự cần thiết trong một văn bản có hiệu lực tối cao như Hiến pháp. Ngay cả trong Luật Tổ chức HĐND và UBND cũng không cụ thể hóa nhiều hơn về vấn đề này. Vả lại, nếu quy định đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân thì đã bao quát trong đó các nghĩa vụ cụ thể như phải liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thực hiện chế độ tiếp xúc, báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND, trả lời những yêu cầu, kiến nghị của cử tri v.v..

– Cũng có ý kiến cho rằng, việc Hiến pháp quy định nhiệm vụ tiếp xúc cử tri và báo cáo với cử tri sẽ là cơ sở để các văn bản pháp luật cụ thể hóa trách nhiệm này của đại biểu HĐND, để việc tiếp dân trở thành quy chế bắt buộc của đại biểu. Đây là giải pháp nhằm khắc phục những bất cập hiện nay, khi mà còn một số đại biểu chưa thực sự gần dân. Tuy nhiên, theo chúng tôi, tư cách đại biểu nhân dân đương nhiên đã bao gồm nghĩa vụ duy trì mối liên hệ với nhân dân. Bất cập hiện nay, khi mà một số đại biểu chưa gần dân, phải được khắc phục sâu xa hơn bằng cơ chế bầu cử; bằng việc trao thẩm quyền tự quản cho địa phương, chứ không thể bằng cách đơn giản quy định nghĩa vụ tiếp xúc cử tri của đại biểu.

– Các Hiến pháp năm 1946 và 1959 không quy định về trách nhiệm, quyền hạn của đại biểu HĐND. Các Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 mới quy định về trách nhiệm, quyền hạn của đại biểu HĐND. Có thể do vào các thời điểm đó, hiến pháp các nước xã hội chủ nghĩa đều quy định khá chi tiết, cụ thể về mọi vấn đề của tổ chức quyền lực nhà nước; chế độ kinh tế, chính trị, văn hóa v.v..  

3. Về quyền hạn của đại biểu Hội đồng nhân dân 

Quyền hạn của đại biểu HĐND được quy định tại Điều 122: “Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án Toà án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân và thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND. Người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND trong thời hạn do luật định. Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước ở địa phương. Người phụ trách cơ quan này có trách nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu”.

Chúng tôi cho rằng, quy định về quyền hạn của đại biểu HĐND trong Hiến pháp như vậy vừa không đầy đủ, vừa không hợp lý, vì các lý do sau đây:

– Quy định về quyền hạn của đại biểu HĐND tại Điều 122 là không đầy đủ. Hiến pháp hiện hành chưa cho phép phân biệt được quyền hạn và tính chất của đại biểu HĐND có gì khác biệt so với quyền hạn, tính chất của đại biểu Quốc hội. Cụ thể, quy định về đại biểu HĐND dường như đã “bê nguyên xi” quy định về đại biểu Quốc hội – mặc dù về tính chất, hai chức danh này không hoàn toàn giống nhau.

Theo chúng tôi, dù cùng là người đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân nhưng tư cách của đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND có những sự khác biệt chủ yếu. Nếu như đại biểu Quốc hội có tư cách gắn với chủ quyền nhân dân toàn quốc, các quyền hạn dường như chỉ tập trung vào lĩnh vực lập pháp và giám sát; thì đại biểu HĐND là thực thể hành động, bởi là đại diện của nhân dân địa phương. Bên cạnh quyền giám sát, họ có quyền và trách nhiệm xử lý các công việc của địa phương theo nguyên tắc bảo vệ lợi ích của nhân dân địa phương. Vì thế, đại biểu HĐND không chỉ có vai trò đại diện như đại biểu Quốc hội, mà có cả vai trò của thực thể hành động. Cũng như vậy, quyền hạn của đại biểu HĐND nếu được quy định thì phải nghiêng về quyền hạn mang tính hành chính, chứ không đơn thuần là quyền giám sát, đại diện.

Từ đó chúng tôi cho rằng, Điều 122 Hiến pháp hiện hành mới chỉ quy định về quyền giám sát (chất vấn) của đại biểu HĐND mà chưa quy định mảng quyền hạn chính yếu là quyết định những vấn đề của địa phương. Mà theo lý thuyết về dân chủ đại diện, đây mới là thẩm quyền quan trọng nhất của HĐND nói chung và đại biểu HĐND nói riêng: người dân địa phương có quyền quyết định những công việc thuộc phạm vi thẩm quyền địa phương thông qua người đại diện của mình. Đây chính là ý tưởng cốt lõi của dân chủ đại diện. Hiến pháp các nước hầu hết đều quy định quyền ra quyết định của hội đồng địa phương. Ví dụ, Hiến pháp Thụy Điển quy định tại điều 7 “Thụy Điển có các hội đồng cấp xã và hạt. Quyền ra quyết định ở những cấp chính quyền địa phương này được thực hiện bởi những hội đồng dân cử”.

            Cũng đã có ý kiến cho rằng, quyền quyết định của đại biểu HĐND đã được quy định chung trong quyền quyết nghị của HĐND: “ Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước”. (Điều 120 Hiến pháp 1992). Nhưng, việc có riêng một điều luật quy định về quyền hạn của đại biểu HĐND mà chỉ nhắc đến quyền chất vấn mà không đề cập đến quyền quyết nghị thì có lẽ là chưa đầy đủ. Hơn nữa, Hiến pháp hiện hành không nhấn mạnh quyền quyết nghị các công việc địa phương mà chỉ cụ thể hóa các chính sách và pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. 

Nhìn lại lịch sử, quyền hạn này của HĐND đã được ghi nhận tại Hiến pháp 1946. Đây chính là quyền quyết nghị những công việc của địa phương.    

– Một số điểm không hợp lý về quyền chất vấn của đại biểu HĐND tại Điều 122 Hiến pháp 1992:

(i) Quyền chất vấn của đại biểu HĐND là một trong những thành tố cơ bản cấu thành   chức năng giám sát của HĐND. Trong hệ thống pháp luật hiện hành, quyền giám sát của HĐND không phải là một thẩm quyền hiến định, Hiến pháp không quy định điều này mà chỉ có Luật tổ chức HĐND và UBND quy định về quyền giám sát của HĐND. Vì vậy một khi Hiến pháp đã không quy định về quyền giám sát của HĐND thì cũng không cần thiết phải quy định quyền chất vấn của đại biểu HĐND.

(ii) Hơn nữa, quy định về chất vấn của đại biểu HĐND như trong Hiến pháp 1992 hiện hành bộc lộ một số điểm bất cập, đó là việc chất vấn Tòa án, Viện Kiểm sát ở địa phương. Có thể phân chia đối tượng bị giám sát của HĐND làm hai nhóm: giám sát các cơ quan nhà nước của địa phương và giám sát các cơ quan nhà nước đóng tại địa phương. Hiến pháp 1980 dường như chỉ đề cập nhóm thứ nhất, thông qua quy định rằng: “đại biểu HĐND có quyền chất vấn UBND và các cơ quan nhà nước khác của địa phương” (Điều 120 Hiến pháp 1980). Hiến pháp 1992 quy định cụ thể hơn, và cũng mở rộng hơn: đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân và thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND. Với quy định này, rõ ràng phạm vi chất vấn của đại biểu HĐND không chỉ là các cơ quan nhà nước của địa phương, mà còn mở rộng sang các cơ quan nhà nước khác đóng ở địa phương.

Theo chúng tôi, phạm vi chất vấn của đại biểu HĐND nếu mở rộng sang cả các cơ quan Tòa án, Viện Kiểm sát ở địa phương thì sẽ không hợp lý, vì từ góc độ tự quản địa phương, chức năng giám sát của HĐND có thể coi là chức năng phái sinh từ chức năng quyết định các công việc của địa phương. Bởi HĐND lập ra cơ quan điều hành và quản lý công việc ở địa phương, quyết định chính sách phát triển của địa phương và từ đó, giám sát các hoạt động của cơ quan này trong việc tuân thủ các nghị quyết của HĐND. Như vậy quyền giám sát của HĐND giới hạn trong việc giám sát các cơ quan của địa phương (UBND, các Sở phòng ban chuyên môn, các đơn vị sự nghiệp, kinh tế trực thuộc UBND địa phương) là hợp lý. Hơn nữa, trong thực tiễn, việc giám sát/chất vấn Tòa án, Viện Kiểm sát không được thực hiện thường xuyên. “Trong thực tế, nhiều địa phương, đại biểu HĐND chủ yếu chất vấn các cơ quan chuyên môn thuộc UBND”[4]. Ví dụ như ở tỉnh Hà Giang “trong 6 tháng đầu năm 2010 đã tổ chức 9 cuộc giám sát khảo sát, qua đó đã có 65 kiến nghị đề xuất, trong đó có 2 kiến nghị đối với các Bộ ngành trung ương, 32 kiến nghị đối với UBND và các ngành chức năng tỉnh, 22 kiến nghị với UBND cấp huyện; 9 kiến nghị với các cơ quan đơn vị khác”[5].

(iii) Thực tiễn cũng cho thấy, sẽ khó có hiệu quả trong việc theo dõi thực hiện kiến nghị (sau chất vấn) đối với các cơ quan nhà nước đóng tại địa phương. Bất cập này nảy sinh từ vị trí độc lập của các cơ quan này so với HĐND, dẫn đến việc khó có chế tài nếu không thực thi kiến nghị. Các chính sách văn bản phần lớn là của cấp trên, vì vậy kiến nghị hầu như không nằm trong tầm với của HĐND “… Việc theo dõi đôn đốc thực hiện các kiến nghị sau giám sát trong thời gian qua cũng gặp những khó khăn nhất định do một số kiến nghị giám sát thuộc về các cơ chế chính sách do Bộ ngành trung ương quy định, muốn thực hiện được kiến nghị này phải chờ đợi sự thay đổi cơ chế chính sách từ trung ương”[6].

             (iv) Giám sát tư pháp (xét xử) cũng không thực sự phù hợp với nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án và nguyên tắc phân công lao động hợp lý giữa các nhánh cơ quan quyền lực. Giám sát tư pháp xuất phát từ nguyên lý tập quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, nếu trong cơ chế phân quyền, HĐND là cơ quan đại diện thực hiện tự quản địa phương thì chức năng giám sát tư pháp có lẽ không còn phù hợp nữa. Không thể chấp nhận việc HĐND địa phương có thể giám sát hoạt động tư pháp khi mà chính hoạt động của HĐND cũng có thể trở thành đối tượng bị giám sát của quyền tư pháp. Trên thực tiễn, với những quy định rộng mở của Luật Tố tụng hành chính, các quyết định hành chính (cá biệt) của HĐND có thể bị kiện trước Tòa án nhân dân cùng cấp. Điều này càng trở nên phổ biến trong tương lai, khi việc mở rộng phạm vi giám sát của Tòa án sẽ bao gồm cả các văn bản quy phạm pháp luật. Lúc đó, HĐND càng có khả năng trở thành người bị kiện trước tòa. Và như vậy, quy định về chế độ báo cáo công tác của Tòa án địa phương với HĐND sẽ không hợp lý, đi ngược lại với nguyên tắc độc lập xét xử.

Cũng không nên lo ngại về việc thiếu vắng cơ chế giám sát đối với hoạt động tư pháp ở địa phương một khi đại biểu HĐND không còn quyền chất vấn người đứng đầu cơ quan tư pháp, bởi lẽ, nếu có sai sót trong hoạt động xét xử thì chính các đương sự là người có quyền kháng cáo, thậm chí Viện Kiểm sát có quyền kháng nghị. Mặt khác, bản thân hoạt động tố tụng của Tòa án, với các cơ chế như luật sư, nhiều cấp xét xử và thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm… sẽ là biểu hiện cao nhất của cơ chế giám sát tư pháp.

4. Sửa đổi chế định đại biểu song hành với sửa đổi chế định về Hội đồng nhân dân 

Chế định về đại biểu HĐND luôn đặt trong mối quan hệ thống nhất với quy định chung về HĐND nói riêng, về chính quyền địa phương nói chung. Vì vậy việc sửa đổi các quy định liên quan đến đại biểu HĐND phải nằm trong tổng thể việc sửa đổi quy định về HĐND và rộng hơn, việc sửa đổi các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước, mà cụ thể là về phân cấp phân quyền giữa trung ương và địa phương. Chỉ khi đó, những cải cách sửa đổi liên quan đến chế định đại biểu HĐND mới đem lại hiệu quả thiết thực.

Quyền quyết định của HĐND tỷ lệ với mức độ phân quyền cho địa phương. Một khi địa phương chưa được phân cấp rành mạch các quyền hạn với trung ương thì vai trò của đại biểu HĐND sẽ ít nhiều mang tính hình thức. Một khi địa phương chưa được trao quyền tự quyết định những công việc của riêng mình thì người đại diện cho nhân dân địa phương vẫn không có thực quyền, mà quyền hạn chủ yếu vẫn là ở nhà nước trung ương và các cơ quan tản quyền của nhà nước trung ương, hay các thiết chế có nghĩa vụ thực thi trực tiếp các quyết sách của cơ quan nhà nước trung ương.

Phân cấp và tăng quyền tự chủ cho địa phương nhất thiết phải trở thành nội dung đầu tiên của việc cải cách hoạt động của bộ máy nhà nước. “Cần phân cấp mạnh, phát huy chức năng quyết định kinh tế – xã hội, nguồn lực, ngân sách cho HĐND cấp dưới, giao đủ thẩm quyền và tạo cơ chế bảo đảm thực quyền của HĐND các cấp. Thực tiễn cho thấy, mọi nguồn lực nếu được phân cấp mạnh, công khai minh bạch, phát huy dân chủ thì hạn chế, giảm thiểu cơ chế xin – cho, bảo đảm công bằng xã hội trong phân phối lại nguồn lực của đất nước. Đây là khâu dư luận xã hội, cán bộ cấp dưới và cử tri đặc biệt quan tâm”.[7]

Tính ổn định trong thiết chế đại biểu HĐND gắn liền với tính ổn định của thiết chế HĐND. Liên quan đến vấn đề này, việc thí điểm bỏ HĐND ở quận, huyện, phường có thể được xem xét ở các phương diện lý luận như sau:

Thứ nhất, việc bỏ HĐND ở quận, huyện, phường sẽ tăng cường sự lãnh đạo tập trung của cơ quan hành chính cấp trên, bởi lẽ sẽ không còn cơ quan đại diện nữa mà chỉ còn cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm. Bỏ HĐND, sự tham gia của người dân cơ sở vào quản lý công việc của địa phương thông qua hình thức dân chủ đại diện sẽ giảm sút. Kết quả là xu hướng quản lý hành chính theo kiểu tập trung hóa được tăng cường. Cách quản lý này có thể tỏ ra phù hợp đối với một số địa bàn nhất định (đô thị) hoặc một số lĩnh vực nhất định, nhưng khó có thể phù hợp cho quản lý đại đa số những công việc thường ngày của một địa phương.

Thứ hai, về mặt lý thuyết thì việc xóa bỏ cơ quan đại diện ở một địa phương sẽ dẫn đến việc xóa bỏ tư cách đơn vị hành chính lãnh thổ độc lập của địa phương đó. Các học thuyết về dân chủ và phân quyền đều xác định rằng, sự tồn tại của một đơn vị hành chính lãnh thổ độc lập phải gắn với cơ chế quản lý thông qua một cơ quan dân chủ. Bởi lẽ, thiếu vắng đi cơ quan đại diện, người dân địa phương sẽ khó khăn trong thực hiện quyền làm chủ của mình và từ đó, rất khó có thể trao cho địa phương quyền tự quản hay tự chủ hành chính. Sâu xa hơn, việc phân cấp trao quyền cho một địa phương chỉ có thể thực hiện được nếu địa phương đó có chế độ tự quản thông qua cơ quan dân cử. Trong trường hợp không có cơ quan đại diện, các công việc mà địa phương giải quyết thực chất chỉ là một sự “ủy quyền” từ trung ương. Hay nói khác đi, ở đây không tồn tại cơ chế phân quyền mà chỉ là tản quyền hành chính.

Bởi vậy, việc bỏ HĐND không chỉ là việc đơn giản hóa bộ máy quản lý ở địa phương, mà sẽ ảnh hưởng ít nhiều đến vị thế đơn vị hành chính lãnh thổ của địa phương đó. Điều này càng trầm trọng nếu cơ quan quản lý ở địa phương chỉ còn lại là bộ máy hành chính do cấp trên chỉ định. Nói cách khác, không thể xóa bỏ HĐND mà có thể giữ trọn vẹn tư cách một đơn vị hành chính lãnh thổ; không thể xóa bỏ HĐND ở một cấp nếu vẫn duy trì cấp đó như một đơn vị hành chính lãnh thổ đầy đủ.

Trong trường hợp xóa bỏ HĐND ở một đơn vị hành chính lãnh thổ, sẽ có hai xu hướng xảy ra: (i) hoặc là địa phương đó sẽ không còn những thẩm quyền riêng của mình, vì mọi công việc được quản lý theo kiểu hành chính tản quyền, nếu pháp luật có trao các quyền hạn riêng cho địa phương thì cũng chỉ là hình thức. Bởi vậy, đơn vị đó sẽ không còn tư cách là một đơn vị hành chính lãnh thổ độc lập mà chỉ có thể là một đơn vị hành chính không đầy đủ và chịu sự quản lý của đơn vị hành chính lãnh thổ lớn hơn; (ii) nếu vẫn coi địa phương đó là đơn vị hành chính lãnh thổ độc lập và có những quyền hạn riêng của cấp hành chính đó,  thì để có thể thực hiện quyền quản lý của nhân dân địa phương, cần có phương thức khắc phục như: vai trò của HĐND phải được gắn kết vào cơ quan hành chính địa phương, lúc này cơ quan hành chính địa phương sẽ do bầu cử (dân bầu trực tiếp hay gián tiếp), và bên cạnh đó, có thể có một số chức danh hành chính do trung ương hay cấp trên bổ nhiệm để đảm đương các công việc vẫn thuộc thẩm quyền quyết định của trung ương hoặc của cơ quan nhà nước cấp trên.

Nếu như xu hướng thứ nhất đã từng tồn tại trong quá khứ – với Hiến pháp 1946 coi cấp bộ và huyện là những đơn vị hành chính trung gian, không có HĐND – thì xu hướng thứ hai cũng đã manh nha ở nước ta với những kiến nghị và thí điểm về thực hiện mô hình người dân bầu trực tiếp Chủ tịch xã. Về mặt lý thuyết thì mô hình này hoàn toàn có thể thực hiện được đối với các cấp địa phương thấp nhất. “Có thể nói rằng các cấp chính quyền địa phương càng thấp thì càng gần gũi với người dân hơn, và có khả năng cung cấp các dịch vụ cần thiết cho người dân tốt hơn”[8].

             Dù cải cách theo xu hướng nào đi nữa thì xu thế phát triển chung của thế giới vẫn là tăng cường quyền tự quản địa phương. Xu thế này phù hợp với sự tăng trưởng nhanh chóng của kinh tế – xã hội và sự phát triển mạnh mẽ về trình độ và ý thức tự giác của người dân.

5. Kết luận 

– Chế định đại biểu HĐND là một bộ phận nằm trong chế định lớn: Chế định về HĐND. Chính vì vậy, quy chế đại biểu HĐND phải được xây dựng trên nền tảng các lý thuyết cội rễ của tổ chức chính quyền địa phương: nguyên tắc dân chủ, nguyên tắc phân quyền và tự quản địa phương. Cũng như vậy, mọi sửa đổi liên quan đến chế định đại biểu HĐND không thể thoát ly những cải cách lớn liên quan đến thiết chế HĐND nói riêng và chính quyền địa phương nói chung và sâu xa hơn, về tổ chức bộ máy nhà nước, mặc dù những sửa đổi liên quan đến cấu trúc dọc và ngang của tổ chức quyền lực nhà nước luôn là những vấn đề khó khăn nhất, bởi chúng đụng chạm trực tiếp đến lợi ích của những nhóm quyền lực chi phối trong xã hội.

–   Kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, một chế định trong hiến pháp không nên quá cụ thể, bởi lẽ nó sẽ làm cản trở đi sự năng động ứng biến của chủ thể trước các quan hệ xã hội đổi thay không ngừng. Với tư cách một đạo luật gốc, “Hiến pháp cần phản ánh những giá trị sâu sắc nhất của xã hội và những quy tắc nền cơ bản nhất của quy trình dân chủ”[9]. Chế định về đại biểu HĐND trong Hiến pháp chỉ nên là những nội dung căn bản, gốc rễ nhất và ổn định nhất, phản ánh bản chất của chế định người đại biểu nhân dân: vấn đề bầu cử, bãi nhiệm, các quyền hạn cơ bản nhất như quyền quyết định các công việc của địa phương. Những vấn đề chi tiết nên dành cho các đạo luật. Mặt khác, một số nội dung có thể không đồng bộ với các xu hướng cải cách bộ máy nhà nước thì cũng không nên quy định trong Hiến pháp, ví dụ quyền chất vấn Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân. Thậm chí nếu các nội dung liên quan đến đại biểu HĐND đã được thể hiện trong chế định về HĐND trong Hiến pháp thì cũng không cần thiết phải lập ra những điều khoản riêng biệt về đại biểu HĐND.

Cũng cần lưu ý tránh sự trùng lặp trong các điều khoản khác nhau của Hiến pháp liên quan đến chế định đại biểu HĐND. Nếu các nội dung về vai trò, quyền hạn của đại biểu HĐND đã được thể hiện rõ trong các điều khoản chung thì không nhất thiết cần có hai điều riêng biệt về đại biểu HĐND./.


[1] Ngân hàng thế giới, “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi”, Báo cáo về tình hình phát triển thế giới 1997, Sách tham khảo, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội 1998, tr.139.

[2]Martine Lombard và Gilles Dumont, Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp, Nhà Pháp luật Việt Pháp và Organisation Internationale de la Francophonie, NXB Tư pháp Hà Nội 2007, tr.232.

[3] Ellis Katz, “Những phản ứng của chính quyền bang và chính quyền địa phương đối với những thay đổi: Các thử nghiệm hiện thời trong các phòng thí nghiệm dân chủ”, Chính quyền bang và chính quyền địa phương thích nghi với sự thay đổi”, Tạp chí điện tử của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tập 8, số 2 tháng 10/2003, http://photos.state.gov/libraries/vietnam/8616/transdoc/trans_State_amp_LocalGov.pdf

[4] Trần Quảng, Đại biểu HĐND còn ít chất vấn Chủ tịch UBND, http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=128&NewsId=124219

[5] Tham luận của Thường trực HĐND tỉnh Hà Giang, “Những kinh nghiệm theo dõi đôn đốc thực hiện kiến nghị sau giám sát của HĐND”, Kỷ yếu Hội nghị Thường trực HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các khu vực trên toàn quốc năm 2010, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ban công tác đại biểu, Hà Nội 2010, tr. 45-46.

[6] Tham luận của Thường trực HĐND tỉnh Hà Giang, sđd, tr. 47.

[7] Nguyễn Đức Dũng, Suy nghĩ về hoạt động của HĐND trong một nhiệm kỳ, http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=128&NewsId=125750   ngày 29/12/2010

[8]“Các thể chế hiện đại”, Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, Hà nội, 3-4 tháng 12, 2009, tr.19.

[9]Herman Schwartz, Xây dựng những bộ phận cấu thành nên Hiến pháp, Chủ nghĩa hợp hiến và các nền dân chủ đang nổi lên, http://photos.state.gov/libraries/vietnam/8616/transdoc/trans_Constitutionalism.pdf

Nguyễn Hoàng Anh – TS. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

Nguyễn Hoàng Anh – TS. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu lập pháp điện tử