Thứ nhất, về khái niệm “VBQPPL”

Hiện nay, việc xác định thế nào là một VBQPPL còn có nhiều quan điểm khác nhau. Điều đó tạo ra sự không thống nhất trong hoạt động xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật, thẩm định hay xử lý các VBQPPL, đặc biệt trước yêu cầu của việc sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL hiện hành.  

 Thuật ngữ “VBQPPL” đã được sử dụng rộng rãi trên sách báo pháp lý và các văn bản của Nhà nước ta. Đã có thời kỳ, thuật ngữ này được sử dụng đồng nhất với thuật ngữ “văn bản pháp luật” (VBPL). Tuy nhiên, theo Giáo trìnhXây dựng VBQPPL của Trường Đại học Luật Hà Nội thì VBPL gồm: VBQPPL, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính[1]. Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 thì: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN”. Tuy nhiên, năm 2004, sau khi Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) được ban hành, thì khái niệm này đã được sửa đổi, bổ sung trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 tại Điều 1 như sau: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Mặc dù khái niệm VBQPPL đã được sửa đổi, bổ sung nhưng khái niệm này vẫn còn điểm chưa hợp lý, cụ thể là quy định về chủ thể ban hành. Tại Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, chủ thể ban hành chỉ thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong khi đó tại khoản 3, 5, 7, 9 Điều 2 Luật này lại liệt kê các văn bản do cá nhân có thẩm quyền ban hành như: Chủ tịch nước; Thủ tướng Chính phủ; Chánh án Toà án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Tổng Kiểm toán Nhà nước. Như vậy, định nghĩa về VBQPPL quy định tại Điều 1 chưa thực sự đầy đủ về chủ thể có thẩm quyền ban hành loại văn bản này.

Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa VBQPPL: “VBQPPL là hình thức pháp luật thể hiện dưới dạng văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định được Nhà nước đảm bảo thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống”[2]. Định nghĩa này đã khắc phục được hạn chế về chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL được quy định tại Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, đồng thời còn đưa ra được dấu hiệu nội dung của VBQPPL. Tuy nhiên, bản thân khái niệm quy phạm pháp luật (QPPL) – yếu tố chính để tạo nên văn bản – cũng là một khái niệm cần bàn vì có những văn bản hiện nay được gọi là VBQPPL nhưng không chứa đựng các “quy tắc xử sự chung” như lệnh của Chủ tịch nước công bố Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội và pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Theo Điều 13 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì “lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ban hành để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước do Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định.” Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, Chủ tịch nước phải công bố các văn bản trên trong phạm vi 15 ngày, kể từ khi chúng được thông qua. Nếu đúng theo tinh thần này thì các lệnh công bố luật thực chất chỉ là kết quả của việc thực hiện một việc mà pháp luật quy định cho Chủ tịch nước (áp dụng pháp luật) chứ nội dung của nó không hề chứa các QPPL theo nghĩa phổ thông là “quy tắc xử sự chung”. Trên thực tế, loại văn bản này gần như không bao giờ được viện dẫn trong quá trình áp dụng pháp luật, vì nó không chứa các căn cứ pháp lý (các quy định chung). Ngoài ra, cũng cần chú ý các nội dung khác được chứa đựng trong văn bản. Nhiều khi đó chỉ là những nguyên tắc chung, những nội dung để giải thích thuật ngữ hay tồn tại dưới dạng định nghĩa mà không phải là các “quy tắc xử sự chung”. Nếu như vậy, việc sử dụng thuật ngữ “căn cứ pháp lý” để thay thế cho thuật ngữ “quy tắc xử sự chung” sẽ phù hợp hơn. Tuy nhiên, nếu để tên của luật là Luật Ban hành VBQPPL thì dùng thuật ngữ “căn cứ pháp lý” cũng chưa thực sự phù hợp. Vấn đề ở đây là cần phải hiểu cho đúng hơn về QPPL. Từ trước tới nay, QPPL hầu như được hiểu là quy tắc xử sự chung, mà đã là quy tắc xử sự chung thì phải được hiểu là quy tắc hành vi, là chuẩn mực hay khuôn mẫu cho xử sự. Trở lại phần lập luận trên, có nhiều quy định trong VBQPPL hiện hành không phải là các quy tắc xử sự, trong đó đặc biệt là các lệnh của Chủ tịch nước hay quyết định của Thủ tướng Chính phủ (ban hành kèm theo một văn bản khác như quy chế làm việc…). Vậy thì các văn bản được ban hành kèm theo đó có phải là VBQPPL không, vì tên gọi của nó không đúng với quy định của pháp luật hiện hành? Mặt khác, văn bản được ban hành kèm theo như vậy thì có thể coi là “bộ phận” của quyết định không? Do vậy, để thống nhất được khái niệm VBQPPL thì phải thống nhất khái niệm QPPL trước, đồng thời phải thống nhất được cả tên gọi của chúng.

Một điều cần chú ý nữa là trong các cơ quan nhà nước, trường học, đơn vị… có rất nhiều quy định tồn tại dưới dạng quy tắc xử sự bắt buộc và là căn cứ pháp lý để xử lý các vấn đề trong nội bộ cơ quan như nâng lương, khen thưởng, xử lý vi phạm kỷ luật… Nếu coi vi phạm kỷ luật là một loại vi phạm pháp luật thì khi vi phạm các nội quy, quy chế trong nội bộ các cơ quan này cũng có thể được hiểu là hành vi trái pháp luật và khi đó nội quy, quy chế này cũng được coi là các QPPL (căn cứ pháp lý). Nếu hiểu như vậy thì việc liệt kê các loại VBPL và thẩm quyền ban hành chúng như Luật Ban hành VBQPPL hiện hành lại bỏ sót quá nhiều văn bản có thuộc tính chủ yếu của VBQPPL. Ngược lại, nếu coi các văn bản này là VBQPPL thì khối lượng văn bản sẽ trở thành khổng lồ và không kiểm soát được. Do vậy, việc giới hạn ý nghĩa của quy phạm hoặc trực tiếp xác định QPPL là gì là hết sức cần thiết. Việc đặt ra các quy định ở các cơ quan như vậy chỉ có ý nghĩa đối với nội bộ cơ quan mà không được vượt qua phạm vi đó. Tính “chung” của chúng bị giới hạn và do đó nó không còn ý nghĩa phổ biến của pháp luật nữa. Từ những lập luận trên, có thể đưa ra định nghĩa QPPL như sau: “QPPL là những quy định chung do các chủ thể có thẩm quyền đặt ra theo quy định của pháp luật làm căn cứ để thực hiện pháp luật”. Theo nghĩa này, dù các quy tắc hành vi (quy tắc xử sự chung) là phổ biến trong các VBQPPL, hay các nguyên tắc pháp lý, định nghĩa hay sự giải thích thuật ngữ nào đó vẫn được hiểu là những quy định chung. Còn nội quy, quy chế xác lập kỷ luật trong nội bộ cơ quan chỉ nên được hiểu là quy định “riêng” cho đối tượng xác định là chính cơ quan, tổ chức và nhân viên của chúng. Từ cách hiểu về QPPL như vậy, có thể đi đến một định nghĩa như sau về VBQPPL: “VBQPPL là văn bản do các chủ thể có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, tên gọi được pháp luật quy định, có chứa các quy định chung, được áp dụng nhiều lần và được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Nếu hiểu như vậy thì VBQPPL có các đặc điểm sau:

            (i) VBQPPL do các chủ thể có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành. Dấu hiệu đầu tiên khẳng định một VBQPPL là nó phải được ban hành bởi những cơ quan nhà nước (tự mình hoặc phối hợp với chủ thể khác) có thẩm quyền hoặc những cá nhân được Nhà nước trao quyền. Thực tế công tác ban hành VBPL đã chỉ ra rằng: thẩm quyền của các chủ thể trong hoạt động ban hành VBQPPL là những giới hạn do pháp luật quy định và việc giải quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi giới hạn của các chủ thể đó. Điều này đã được thể hiện trong nội dung của khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND thì không phải là VBQPPL”. Theo đó, chỉ các chủ thể theo quy định của pháp luật trong phạm vi, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình mới được ban hành VBQPPL dưới các hình thức tương ứng với thẩm quyền ban hành được quy định tại Điều 2 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Quy định này vẫn được coi là hợp lý.

(ii) VBQPPL được ban hành theo những trình tự, thủ tục, theo quy định của pháp luật. Xuất phát từ tầm quan trọng của VBQPPL đối với hoạt động quản lý nhà nước, việc đặt ra các yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng VBQPPL luôn đóng vai trò hết sức quan trọng. Chính vì vậy, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của hệ thống cơ quan từ trung ương đến địa phương khá hợp lý. Theo đó, VBQPPL do các chủ thể có thẩm quyền ban hành đều phải thực hiện các bước sau: từ lập chương trình; soạn thảo; lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản; thẩm tra, thẩm định văn bản; cho đến thông qua, ký, công bố VBQPPL. Tuy nhiên, quy trình này cũng có thể thực hiện các thủ tục rút gọn được quy định tại Chương VIII của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành quyết định, chỉ thị của UBND trong trường hợp đột xuất, khẩn cấp được quy định riêng tại Điều 48 của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004.

(iii) VBQPPL có tên gọi do pháp luật quy định. Pháp luật hiện hành quy định rất nhiều loại VBPL có nhiều tên gọi khác nhau như: Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, quyết định, thông tư… Những quy định đó có ý nghĩa rất quan trọng trong việc phân biệt các loại VBPL khác nhau trong cùng hệ thống; phân biệt VBQPPL với những văn bản khác của Nhà nước; xác định hiệu lực thứ bậc của từng văn bản, tạo điều kiện cần thiết cho việc ban hành, xác định vai trò của mỗi loại văn bản đối với từng loại công việc cụ thể trong quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, pháp luật còn quy định về hình thức VBPL, tức là quy định cách thức trình bày văn bản theo một kết cấu, khuôn mẫu nhất định, có tác dụng tạo sự liên kết chặt chẽ giữa hình thức và nội dung văn bản; đảm bảo sự thống nhất trong hoạt động của hệ thống cơ quan nhà nước. Hiện nay, mặc dù khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là VBQPPL” nhưng trên thực tế, có rất nhiều văn bản như công văn mà các cơ quan thuộc Bộ ban hành được sử dụng thường xuyên như là các VBQPPL làm căn cứ viện dẫn cho hoạt động áp dụng pháp luật. Do vậy, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cần bổ sung việc tuyên bố loại bỏ chúng vì hiện nay mới chỉ có quy định về việc hủy bỏ hoặc bãi bỏ đối với các loại văn bản đã được quy định tại khoản 1 Điều 1.

(iv) VBQPPL chứa đựng các quy định chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện, được áp dụng nhiều lần trong thực tế đời sống. Các VBQPPL luôn mang tính bắt buộc chung được Nhà nước bảo đảm bằng nhiều biện pháp như: tuyên truyền, thuyết phục, giáo dục, hành chính… Tính bắt buộc chung được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể trong cùng điều kiện, hoàn cảnh mà các QPPL quy định. Từ đó có thể khẳng định VBQPPL luôn chứa đựng các QPPL. Đây là đặc điểm quan trọng nhất của VBQPPL. Vì vậy, VBQPPL được áp dụng nhiều lần trên thực tế với nhiều đối tượng, còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần và với đối tượng cụ thể, xác định. Qua nội dung của VBQPPL, các đối tượng có liên quan sẽ hiểu được các hành vi nào được phép thực hiện và những hành vi nào không được phép thực hiện. Nếu các cá nhân, tổ chức có liên quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nội dung, yêu cầu của VBQPPL thì Nhà nước sẽ sử dụng các biện pháp cưỡng chế buộc các đối tượng đó phải chịu trách nhiệm pháp lý trước Nhà nước. “Tính bắt buộc chung” đó cần được hiểu rộng hơn ở chỗ những gì VBQPPL đó xác định thì phải hiểu ở một nghĩa duy nhất như các quy định ở phần “giải thích thuật ngữ” hoặc ở các quy phạm định nghĩa dù đó không phải là “quy tắc xử sự chung” theo nghĩa là “chuẩn mực hành vi”. Chính vì thế, định nghĩa: “VBQPPL là… có chứa các quy định chung…” sẽ là hợp lý.

Thứ hai,nhanh chóng hợp nhất hai Luật Ban hành VBQPPL