Tiêu chí nào đánh giá tính khả thi của hệ thống pháp luật?

Lâu nay chúng ta vẫn thường nghe đánh giá về tính khả thi của luật, của hệ thống pháp luật, luật chưa đi vào cuộc sống. Vậy, nhận xét, đánh giá này dựa trên những tiêu chí nào? Theo TS. Dương Thanh Mai, chuyên gia cao cấp của Bộ Tư pháp, tiêu chí đánh giá tính khả thi mà một số tổ chức quốc tế sử dụng phổ biến khi đánh giá chất lượng hay năng lực cạnh tranh quốc gia đó là tiêu chí về mặt thể chế. Trong đó, có những tiêu chí trực tiếp đánh giá tính khả thi như mục tiêu chính sách rõ ràng, hợp lý, khả thi, tối thiểu hóa chi phí thi hành pháp luật.

Ở Việt Nam, sau khi có Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị, chúng ta có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Tiếp đó, Bộ Tư pháp cũng đã ban hành Quyết định số 1048 ngày 8.4.2010, dù là văn bản cấp bộ nhưng lại được áp dụng cho tất cả các cơ quan trong Chính phủ để thực hiện hoạt động soạn thảo và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Trong đó, nêu rõ tính khả thi của VBQPPL gồm các tiêu chí sau: tính phù hợp của dự án, dự thảo với các điều kiện kinh tế – xã hội cụ thể trong lúc soạn thảo và khi thực thi. Sự toàn diện và tương xứng hợp lý của các biện pháp được đưa vào dự án, dự thảo với yêu cầu giải quyết vấn đề, việc phát hiện đúng vấn đề không phải từ chủ quan mà từ yêu cầu của cuộc sống. Cơ chế để bảo đảm thực thi, theo đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn trình tự thủ tục thực hiện của các cơ quan. Sự rõ ràng cụ thể của các quy định để có thể hiểu đúng, thống nhất thuận tiện khi thực hiện và áp dụng. Sự phù hợp của các quy định với các điều kiện về nguồn lực tài chính và nhân lực để thực hiện văn bản. Đây là những tiêu chí để đánh giá văn bản cụ thể hơn so với cách đánh giá chỉ mang tính định tính. 

Tính khả thi của hệ thống pháp luật còn thấp

Theo Báo cáo Nghiên cứu đánh giá 10 năm thực hiện Nghị quyết 48/NQ-TW của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 do Ban Nội chính Trung ương công bố cho thấy, những giải pháp cải cách, đổi mới trong thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ghi nhận chưa phát huy hết hiệu lực, làm hạn chế tính khả thi của luật. Cùng với đó, việc phân định không rõ chức trách, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực có tính liên ngành, tính hệ thống cũng làm cũng làm giảm tính khả thi của pháp luật. Điều này được thể hiện là không xác định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan nhà nước đối với những vi phạm pháp luật nghiêm trọng về an toàn thực phẩm, thuốc chữa bệnh. Trong khi đó, không ít địa phương vẫn còn thể hiện tính chủ quan, chưa có sự khảo sát đánh giá thực tiễn, không tính đến nguồn lực thực hiện. Một số chính sách liên quan đến chính sách đầu tư đã quá chú trọng đến lợi ích trước mắt, chưa bảo đảm hài hòa lợi ích quốc gia, địa phương, doanh nghiệp, cá nhân người dân và cộng đồng dân cư dẫn tới hiệu ứng tiêu cực. Điều này vô hình trung tạo ra một số điểm “nóng”, làm giảm lòng tin của người dân vào chính quyền.

Dưới góc nhìn của nhà nghiên cứu, PGS. TS. Nguyễn Như Phát – nguyên Viện trưởng Viện Nhà nước và Pháp luật cho rằng, để pháp luật có tính khả thi thì phải bảo đảm 2 điều kiện cơ bản. Một là, pháp luật phản ánh đúng nhu cầu của cuộc sống và được soạn thảo ban hành theo một quy trình, trình tự khoa học, hợp lý. Hai là, hệ thống pháp luật đó phải bảo đảm tính thống nhất, minh bạch. Muốn vậy, việc phân tích chính sách là vấn đề vô cùng quan trọng trong quá trình xây dựng pháp luật. Phân tích chính sách phải là hoạt động ban đầu để hình thành nhu cầu, mục tiêu định hướng để xây dựng văn bản pháp luật.

Tuy nhiên, theo ông Nguyễn Như Phát, dù gần đây chúng ta đã thực hiện được điều này nhưng dường như việc phân tích chính sách thường được thực hiện rất chậm. Ông ví von, chúng ta làm theo kiểu vừa thiết kế, vừa thi công, vừa quyết toán. Theo ông, việc phân tích chính sách phải đúng vấn đề, nếu không phân tích chính sách thì sẽ có kiểu làm đột ngột, thích thì làm dẫn đến tình trạng “pháp luật trên trời, cuộc đời dưới đất”. Nếu không phân tích chính sách vững vàng thì không tạo cho ban soạn thảo cơ sở pháp lý vững vàng để bảo vệ quan điểm của mình nhất là trong điều kiện hiện nay có rất nhiều ý kiến phản biện trước những chính sách.

Quá trình soạn thảo VBQPPL từ góc nhìn doanh nghiệp

Mặc dù, được đánh giá là có nhiều tiến bộ nhưng quy trình xây dựng và thực thi pháp luật của chúng ta vẫn còn nhiều vấn đề cần phải bàn. Tính khả thi của hệ thống pháp luật nhìn từ góc độ xã hội chưa được bảo đảm. Đối với các văn bản pháp luật về kinh doanh thì quá trình xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật phải gắn liền với nhau mà trong đó, doanh nghiệp là đối tượng chịu sự tác động, phải là đối tượng được thụ hưởng.

Nhằm mang đến một cách nhìn tổng thể về hoạt động pháp luật kinh doanh của các bộ, VCCI đã công bố “Chỉ số hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh doanh của các bộ” năm 2014 ( chỉ số MEI 2014). Kết quả đánh giá này dựa trên 5 tiêu chí: soạn thảo VBQPPL; chất lượng VBQPPL; công khai thông tin, tuyên truyền và phổ biến pháp luật; Tổ chức thi hành pháp luật; rà soát, kiểm tra, tổng kết thi hành pháp luật. Chỉ số MEI 2014 đã đưa ra bức tranh tổng thể về hiệu quả xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật là một bức tranh có nhiều hy vọng so với năm 2012, có đến 4/5 chỉ số đều có sự tăng lên. Nhưng điều đáng chú ý là có một chỉ số không tăng mà lại giảm đó là hiệu quả soạn thảo VBQPPL.

Về vấn đề này, theo TS. Dương Thanh Mai, doanh nghiệp cho rằng, tính minh bạch đang bị xói mòn trong cả xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật. Trong đó, có xói mòn tính minh bạch đặc biệt là trong quá trình soạn thảo văn bản. Điều này thể hiện ở chỗ, ban soạn thảo không cung cấp cho cộng đồng doanh nghiệp – đối tượng chịu sự tác động của pháp luật kinh doanh dự thảo cuối cùng mà đưa ra dự thảo ban đầu trên trang web nên doanh nghiệp không biết được diễn biến của dự thảo đó. Hay là không cung cấp đầy đủ tài liệu để cộng đồng doanh nghiệp có thể tham gia đóng góp ý kiến một cách tâm huyết vào trong dự thảo VBQPPL đó mà chỉ có một tờ trình và dự thảo cũ. Trong khi có nhiều văn bản liên quan như báo cáo đánh giá tác động, báo cáo tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật… lại không được cung cấp kèm theo để cộng đồng doanh nghiệp có nhiều thông tin để tham gia đóng góp vào dự thảo. Điều này đã làm hạn chế sự tham vấn của đối tượng chịu sự tác động trong quá trình xây dựng và ban hành chính sách, làm cho chất lượng của các dự thảo văn bản pháp luật kém chất lượng hơn, và khó đi vào cuộc sống hơn.

Để nâng cao chất lượng các VBQPPL thì việc minh bạch hóa quá trình soạn thảo VBQPPL là một trong những yêu cầu không thể thiếu trong quá trình xây dựng pháp luật. Nếu yêu cầu này không được thực hiện theo đúng trình tự, yêu cầu thì tình trạng “pháp luật ở trên trời, cuộc đời ở dưới đất” sẽ vẫn còn xảy ra, không thể hiện được tính minh bạch của quá trình soạn thảo VBQPPL.

Nguyễn Tùng
Nguồn: Báo điện tử Đại biểu nhân dân