Một số góp ý Dự thảo Luật Trưng cầu ý dân
Người Việt Nam đang lo ngại sâu sắc về USD trong bối cảnh hệ thống tài chính của nước Mỹ tiếp tục ngập sâu trong rắc rối.

Tại Việt Nam, mặc dù trưng cầu ý dân đã được ghi nhận trong các bản Hiến pháp nhưng cho đến nay vẫn chưa được cụ thể hóa thành luật. Do vậy, chúng ta chưa có thực tiễn về trưng cầu ý dân. Trong điều kiện chúng ta đang phấn đấu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thì việc phát huy dân chủ, huy động trí tuệ và tạo điều kiện cho nhân dân được tham gia quyết định các chính sách, quyết sách lớn của Nhà nước có ý nghĩa rất quan trọng cả về mặt lý luận cũng như về hiệu quả thực hiện pháp luật. Kinh nghiệm quản lý đất nước của cha ông từ xưa đến nay đã cho thấy, nhân dân bao giờ cũng là cội nguồn của quyền lực, quyết định sự hưng vong của xã tắc, bởi thế không bao giờ được xem nhẹ ý chí của nhân dân. Việc xây dựng Luật Trưng cầu ý dân của Việt Nam đã trải qua một thời gian khá dài và đến năm 2014 tiếp tục được khởi động trở lại với mục tiêu thể chế hóa thành công quy định của Hiến pháp năm 2013. Bài viết sau đây xin có một số góp ý đối với Dự thảo Luật này[1].

Một số góp ý cụ thể đối với Dự thảo

1. Về phạm vi trưng cầu ý dân

Hiện nay, Điều 7 Dự thảo quy định: “Các cuộc trưng cầu ý dân được thực hiện trên phạm vi cả nước”. Như vậy, theo tinh thần Dự thảo thì trưng cầu ý dân chỉ được áp dụng ở phạm vi cả nước (toàn quốc). Chúng tôi cho rằng vấn đề này nên có sự cân nhắc mở rộng cả quy định đối với phạm vi địa phương. Theo đó, nên có cuộc trưng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc và có cuộc trưng cầu ý dân ở địa phương; trong trưng cầu ý dân ở địa phương lại có nhiều cấp độ khác nhau, như trưng cầu ý dân trên phạm vi một vùng bao gồm nhiều đơn vị hành chính và trưng cầu ý dân trong phạm vi một đơn vị hành chính. Ở nhiều nước, pháp luật quy định có hai loại hình trưng cầu ý dân là trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước và trưng cầu ý dân ở địa phương, cụ thể như ở Thụy Sĩ, Italia, Pháp,… vừa có trưng cầu ý dân ở phạm vi toàn liên bang vừa có trưng cầu ý dân ở địa phương. Qua nghiên cứu đặc điểm tình hình kinh tế – xã hội nước ta cho thấy, các vấn đề mà cuộc sống đặt ra cần phải giải quyết thường phát sinh nhiều ở địa phương, nhất là ở cấp cơ sở. Do đó, nếu không quy định trưng cầu ý dân trong phạm vi địa phương, nhất là ở cấp cơ sở thì sẽ không giúp giải quyết, tháo gỡ các vấn đề vướng mắc trong đời sống kinh tế – xã hội của địa phương và như vậy là không đáp ứng được yêu cầu thực tế đặt ra. Bởi như V.I. Lê-nin đã từng nói: “Cần phải xây dựng ngay chế độ dân chủ, bắt đầu từ cơ sở, dựa vào sáng kiến của bản thân quần chúng, với sự tham gia thực sự của quần chúng vào tất cả đời sống của Nhà nước”[2].

2. Về những vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân

Việc quy định rõ những vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân sẽ làm cơ sở pháp lý cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân.

Đối với trưng cầu ý dân phạm vi toàn quốc, về cơ bản chúng tôi đồng ý với định hướng xây dựng được thể hiện tại phương án 2, Điều 6 của Dự thảo (xác định cụ thể những vấn đề thuộc phạm vi đưa ra trưng cầu ý dân).

Nếu có quy định tổ chức trưng cầu ý dân ở phạm vi địa phương, những vấn đề cần đưa ra trưng cầu ý dân có thể là: điều chỉnh địa giới hành chính; việc xây dựng các công trình lớn có nguy cơ ảnh hưởng đến môi sinh của một vùng rộng lớn hoặc chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trình phúc lợi công cộng (điện, đường, trường học, trạm y tế, nghĩa trang, các công trình văn hóa, thể thao); hương ước, quy ước làng văn hóa, nếp sống văn minh, giữ gìn an ninh trật tự, bài trừ các hủ tục, mê tín dị đoan, tệ nạn xã hội v.v… cũng cần phải được đưa ra trưng cầu ý dân trong phạm vi địa phương. Tham khảo pháp luật một số nước cho thấy pháp luật Cộng hòa liên bang Đức quy định trưng cầu ý dân đối với việc điều chỉnh địa giới hành chính của các bang trong Liên bang; pháp luật Nhật Bản quy định việc trưng cầu ý dân dự án công trình đầu tư xây dựng quan trọng, như dự án xây dựng nhà máy điện nguyên tử,…

3. Về những vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân

Vấn đề này chưa được đề cập trong Dự thảo. Ở các nước trên thế giới, bên cạnh việc quy định các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân, đồng thời cũng quy định cả các vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, về các vấn đề cụ thể không đưa ra trưng cầu ý dân thì ở những nước khác nhau lại có quy định không giống nhau[3]. Nhìn chung, pháp luật các nước quy định về các vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân là những vấn đề có tính chuyên môn sâu, cử tri khó có thể nắm bắt được nếu không được đào tạo bài bản, như các vấn đề về ngân sách, tài chính quốc gia; các vấn đề gắn với chế độ, thể chế chính trị, uy tín của nguyên thủ quốc gia như cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, địa vị pháp lý của nhà vua hoặc là các vấn đề mà chưa tổ chức trưng cầu ý dân cũng đã biết kết quả nếu như có tổ chức trưng cầu ý dân như việc tăng lương, giảm thuế. Đối với nước ta trong xây dựng Luật Trưng cầu ý dân cũng cần thiết phải quy định rõ ràng và cụ thể một số vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân như vấn đề thể chế chính trị, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước nhằm bảo đảm sự ổn định chính trị, xã hội; không được đưa ra trưng cầu ý dân về các vấn đề liên quan đến thuế, ngân sách và nền tài chính quốc gia bởi vì đây là vấn đề đòi hỏi phải có kiến thức chuyên môn cao và rất am hiểu lĩnh vực này mới có thể đưa ra được quyết định hợp lý. Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc thêm vấn đề này để bổ sung vào Dự thảo.

4. Về cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền đề nghị trưng cầu ý dân

Để có thể quyết định tổ chức trưng cầu ý dân đòi hỏi phải có người đề nghị (đưa vấn đề) ra trưng cầu ý dân. Theo lẽ tự nhiên, bất kỳ ai cho dù là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân cũng đều có quyền nêu lên đề nghị đưa một vấn đề ra để trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, pháp luật các nước đều quy định giới hạn đối với một số chủ thể nhất định, khi các chủ thể này nêu ra đề nghị trưng cầu ý dân thì buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải xem xét để ra quyết định tổ chức hoặc không tổ chức trưng cầu ý dân, người ta gọi đây là các chủ thể có quyền nêu sáng kiến trưng cầu ý dân; còn đề nghị trưng cầu ý dân của các chủ thể khác thì không buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải xem xét.

Về các chủ thể có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân thì tùy theo truyền thống pháp lý và đặc điểm tình hình kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia mà các nước có quy định khác nhau. Ở nhiều nước, thường quy định chỉ một số cơ quan nhà nước nhất định mới có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, ví dụ như Cộng hòa Pháp, Chính phủ và Quốc hội là hai chủ thể có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, khi có sáng kiến trưng cầu ý dân của một trong hai chủ thể này thì buộc Tổng thống phải xem xét và quyết định có nên tổ chức trưng cầu ý dân hay không; ở Armenia, sáng kiến trưng cầu ý dân thuộc về Quốc hội. Ở một số nước khác, lại quy định nhân dân cũng có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, chẳng hạn như là Thụy Sĩ, pháp luật nước này quy định nếu người dân muốn tổ chức trưng cầu ý dân về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp liên bang cần phải thu thập đủ chữ ký của 100.000 cử tri trong thời gian là 18 tháng; còn ở Italia, người dân muốn tổ chức trưng cầu ý dân thì phải thu thập được chữ ký ủng hộ của 500.000 cử tri.

Về cơ bản, chúng tôi đồng ý với phương án 2 được nêu tại khoản 1, Điều 11 của Dự thảo. Theo đó, ngoài các chủ thể Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, 1/3 tổng số đại biểu Quốc hội thì còn có Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có quyền đề nghị trưng cầu ý dân. Thực tế, việc có nên quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hay rộng hơn là Nhân dân có quyền đề nghị trưng cầu ý dân hiện vẫn đang còn nhiều ý kiến khác nhau. Cần phải thấy rằng trong hệ thống chính trị nước ta, trách nhiệm của các cơ quan đại diện là phải nắm bắt được tâm tư nguyện vọng của Nhân dân, trong trường hợp thấy rằng Nhân dân có nguyện vọng chính đáng cần tổ chức trưng cầu ý dân thì các chủ thể này sẽ trình kiến nghị trưng cầu ý dân. Có ý kiến cho rằng chúng ta còn có Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là liên minh chính trị, đại diện cho đông đảo quần chúng Nhân dân, trong trường hợp Mặt trận Tổ quốc thấy cần thiết thì cũng có thể trình kiến nghị về trưng cầu ý dân để Quốc hội xem xét, quyết định. Hơn nữa, việc Nhân dân trình kiến nghị trưng cầu ý dân như thế nào cũng còn là vấn đề mới mẻ ở nước ta, chưa biết nếu quy định thì Nhân dân sẽ thực hiện quyền này như thế nào. Tuy nhiên, cũng có quan điểm cho rằng, trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ trực tiếp trong đó Nhân dân được trực tiếp quyết định các vấn đề của Nhà nước, liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình, do đó nhân dân phải có quyền trực tiếp đề đạt vấn đề thấy cần thiết để trưng cầu ý dân. Có như vậy thì quyền làm chủ của nhân dân mới được thực hiện thực chất trên thực tế. Do đó, cần quy định Nhân dân cũng có quyền trình kiến nghị về trưng cầu ý dân khi có được một số lượng chữ ký nhất định.

Từ các phân tích trên, chúng tôi cho rằng dự thảo cũng nên cân nhắc bổ sung thêm một phương án thứ ba: cần quy định Nhân dân cũng có quyền trình kiến nghị về trưng cầu ý dân khi có được một số lượng chữ ký nhất định.

Cũng liên quan đến vấn đề trên, chúng tôi cũng đề nghị Điều 12 của Dự thảo nên quy định rõ giao cho Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý dân trong phạm vi cả nước và các cuộc trưng cầu ý dân trong phạm vi một số tỉnh hoặc một thành phố trực thuộc trung ương; còn việc trưng cầu ý dân trong phạm vi địa phương nên giao cho Hội đồng nhân dân tỉnh.

5. Về vấn đề kiểm phiếu trưng cầu ý dân

Hiện nay Điều 44 của Dự thảo quy định việc kiểm phiếu có sự tham gia của Tổ trưng cầu ý dân, hai cử tri và phóng viên báo chí. Tuy nhiên, chúng tôi đề nghị nên bổ sung đại diện của Mặt trận Tổ quốc cùng cấp được tham gia chứng kiến việc kiểm phiếu. Điều này sẽ giúp cho việc kiểm phiếu được công khai, minh bạch hơn, thể hiện chức năng giám sát xã hội của Mặt trận Tổ quốc.

6. Về kết quả trưng cầu ý dân và cách xác định kết quả trưng cầu ý dân

Về vấn đề này, Điều 52 của Dự thảo có hai phương án. Chúng tôi ủng hộ phương án 2 (tỉ lệ cử tri đi bỏ phiếu và tỉ lệ tán thành Hiến pháp phải cao hơn so với các vấn đề khác). Điều này thể hiện được tính quan trọng của Hiến pháp đối với mỗi quốc gia, dân tộc.

Bên cạnh đó, chúng tôi cho rằng cũng có trường hợp khác cần có điều kiện kép tức ngoài việc phải đạt được đa số phiếu tuyệt đối còn cần phải có thêm điều kiện khác, chẳng hạn như trường hợp của Iraq khi tiến hành trưng cầu ý dân (năm 2005) các nhà lập pháp đã tuyên bố rằng Hiến pháp mới được thông qua khi có trên 50% số cử tri ủng hộ và không có quá 2/3 số cử tri của 3 tỉnh trên tổng số 18 tỉnh phản đối; tương tự như vậy trong việc tổ chức trưng cầu ý dân tại tỉnh British Columbia của Canada (tháng 5 năm 2005) về việc thay đổi hệ thống bầu cử thắng với đa số phiếu tương đối cho hệ thống lập pháp của tỉnh bằng hệ thống phiếu bầu theo tỷ lệ (STV), ngoài yêu cầu phải có quá bán số phiếu thuận còn phải kèm thêm điều kiện là không được có bất kỳ một điểm bỏ phiếu nào phản đối, chính vì vậy mặc dù có gần 58% số cử tri đã bỏ phiếu ủng hộ cho việc thiết lập hệ thống bầu cử mới, tuy nhiên trong tổng số 79 điểm bỏ phiếu lại có 2 điểm đa số ý kiến không tán thành nên theo quy định của pháp luật của bang này thì kết quả cuộc trưng cầu ý dân đó không dẫn tới việc thiết lập lại hệ thống bầu cử của bang.

Việc quy định cách xác định kết quả trưng cầu ý dân ở các nước khác nhau có sự khác nhau như vậy là hoàn toàn phụ thuộc vào truyền thống và thực tại hệ thống chính trị của mỗi nước. Đối với với một nước cách xác định kết quả trưng cầu của nước đó cho phép phản ánh được ý kiến của đại đa số nhân dân, nhưng cũng với cách đó nếu áp dụng ở nước khác thì lại không được cử tri ở đó chấp thuận vì không bảo đảm phản ánh đúng được ý kiến của của cử tri. Vì vậy, nếu không xây dựng được một cách xác định kết quả trưng cầu ý dân phù hợp hoặc nếu trong quá trình thực hiện không thực hiện đúng các quy định về cách xác định kết quả trưng cầu ý dân sẽ dẫn đến việc phản ánh sai ý chí của nhân dân và có thể gây nên những hậu quả hết sức tiêu cực. Điển hình như trong cuộc trưng cầu ý dân về Hiến pháp mới của Iraq năm 2005 mặc dù trước khi tổ chức trưng cầu ý dân các nhà lập pháp đã tuyên bố Hiến pháp mới được thông qua khi có trên 50% số cử tri ủng hộ và không có quá 2/3 số cử tri của 3 tỉnh trên tổng số 18 tỉnh phản đối, kết quả trong cuộc trưng cầu ý dân này tuy phần lớn cử tri đã bỏ phiếu thuận, nhưng tại 3 tỉnh có người Sunnis chiếm đa số lại bỏ phiếu trống, cuối cùng Hiến pháp mới vẫn được thông qua nhưng quá trình trưng cầu ý dân gần như thất bại vì một nhóm dân số đã thể hiện rõ ý chí phản đối, chính vì vậy Iraq vẫn chìm trong vòng xoáy bạo lực.

7. Một số vấn đề khác

– Chương IV của Dự thảo đang quy định thành 2 phương án. Trong đó, khoản 1 Điều 28 của Phương án 1 quy định người đang bị tam giam không được ghi tên vào danh sách cử tri. Chúng tôi cho rằng quy định này là không hợp lý vì người đang bị tam giam về bản chất là người chưa có tội, do đó vẫn phải để họ có quyền ghi tên vào danh sách cử tri.

– Do trưng cầu ý dân là một thủ tục với những trình tự hết sức phức tạp nên không thể tránh khỏi trong thực hiện có thể có những sai sót làm sai lệch kết quả trưng cầu ý dân. Vì vậy, kết quả trưng cầu ý dân chỉ có thể có hiệu lực pháp lý nếu như quá trình tổ chức trưng cầu ý dân là hoàn toàn đúng pháp luật. Do đó, pháp luật các nước đều quy định dành một khoảng thời gian nhất định cho việc xem xét giải quyết các khiếu nại, tố cáo liên quan đến cuộc trưng cầu ý dân; đồng thời, một số nước có quy định thủ tục tại Tòa án xem xét việc tuân thủ pháp luật trong việc tổ chức trưng cầu ý dân. Chỉ sau khi kết quả trưng cầu ý dân được công bố chính thức hoặc sau khi có tuyên bố của Tòa án về tính hợp pháp của cuộc trưng cầu ý dân thì kết quả của cuộc trưng cầu ý dân mới có hiệu lực thi hành. Đây không phải là thủ tục phê chuẩn kết quả trưng cầu ý dân mà chỉ là việc giải quyết những khiếu nại liên quan đến trưng cầu ý dân nhằm bảo đảm tính chính xác của kết quả trưng cầu ý dân. Chúng tôi cho rằng Dự thảo cũng nên có những quy định rõ về vấn đề này.

– Để bảo đảm cho kết quả của cuộc trưng cầu ý dân được thi hành trên thực tế, tránh tình trạng chưa thực hiện đã lại tổ chức cuộc trưng cầu ý dân khác để phủ nhận kết quả của cuộc trưng cầu ý dân trước đó, pháp luật của một số nước cũng cấm không được tái tiến hành trưng cầu ý dân về vấn đề đã được trưng cầu ý dân trong cuộc trưng cầu ý dân trước đó mà kết quả của nó trái với ý kiến của nhà cầm quyền hoặc cho phép tiến hành trưng cầu ý dân lần thứ hai về cùng một vấn đề nhưng thời gian tổ chức trưng cầu ý dân lần thứ hai phải cách cuộc trưng cầu ý dân lần thứ nhất một khoảng thời gian nhất định. Chẳng hạn, Luật Trưng cầu ý dân của Italia quy định thời hạn này phải là 5 năm, Luật Trưng cầu ý dân của Hunggary quy định thời hạn này là 2 năm. Do đó, trong Luật trưng cầu ý dân cũng cần quy định cụ thể khi đã có kết quả trưng cầu ý dân thì phải thực hiện trong một thời gian bao nhiêu lâu sau thì mới được tổ chức một cuộc trưng cầu ý dân khác về cùng một vấn đề đã được đưa ra trưng cầu ý dân trong cuộc trưng cầu ý dân trước đó. Nên chăng quy định đối với cuộc trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước là 5 năm, còn đối với cuộc trưng cầu ý dân ở địa phương là 3 năm./.


[1] Tác giả sử dụng bản Dự thảo được trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào tháng 2/2015.

[2] V.I. Lênin (1978), Toàn tập, Tập 31, Nxb. Tiến Bộ, Mátxcơva, tr. 337.

[3] Ví dụ như ở Cộng hòa Pháp, pháp luật quy định không được tổ chức trưng cầu ý dân về vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước, thỏa thuận về khối Liên hiệp Pháp và việc ủy quyền phê chuẩn các điều ước quốc tế nêu các điều ước quốc tế này không trái với Hiến pháp. Trong Luật trưng cầu ý dân năm 1995 của Liên bang Nga quy định không được trưng cầu ý dân về việc sửa đổi quy chế các chủ thể của Liên bang Nga, kéo dài hoặc chấm dứt trước thời hạn nhiệm kỳ của Tổng thống, của Hội đồng Liên bang, của Duma Quốc gia, về ngân sách liên bang, việc thực hiện và sửa đổi nghĩa vụ tài chính của Nhà nước, quy định và sửa đổi các chính sách thuế, thông qua các biện pháp khẩn cấp bảo vệ sức khỏe, an ninh cho nhân dân, việc ân xá, đặc xá. Pháp luật Italia quy định không được tổ chức trưng cầu ý dân về các vấn đề thuộc lĩnh vực thuế, ngân sách, phê chuẩn điều ước quốc tế. Pháp luật Đan Mạch quy định không được tổ chức trưng cầu ý dân về vấn đề nhập quốc tịch, địa vị pháp lý của nhà vua. Pháp luật Thụy Sĩ quy định không được trưng cầu ý dân về vấn đề tài chính ở cấp độ liên bang mà chỉ có thể được thực hiện ở cấp độ bang. Pháp luật Hunggary quy định không được trưng cầu ý dân về vấn đề ngân sách, thuế và tổ chức cán bộ,…


Trương Hồng Quang
Nguồn: Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp