1. Các mô hình cung ứng hàng hóa, dịch vụ công điển hình trên thế giới

Các mô hình cung ứng HH-DVC đã hình thành và phát triển ở tất cả các nước với nhiệm vụ sản xuất và cung ứng HH-DVC cho các nhu cầu xã hội. Tùy thuộc vào chế độ kinh tế, chính trị, xã hội khác nhau mà cơ chế quản lý nhà nước đối với loại hình này cũng khác nhau. Tuy nhiên, ở một số quốc gia điển hình trên thế giới, hệ thống mô hình cung ứng HH-DVC cơ bản như sau:

1.1. Mô hình “Nhà nước cung ứng tài chính và Nhà nước tổ chức cung ứng HH-DVC”

Ở mô hình này, Nhà nước bỏ vốn ra tạo lập, tiến hành hoạt động sản xuất, cung ứng HH-DVC trên cơ sở kế hoạch Nhà nước giao, theo cơ chế bao cấp (lãi nộp ngân sách nhà nước, lỗ sẽ được Nhà nước bù lỗ). Chủ thể trực tiếp cung ứng là doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Với cơ chế này, mặc dù DNNN vẫn mang lại một số hiệu quả kinh tế, nhưng xét về bản chất, đó không phải là hoạt động kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận mà vì mục tiêu hoàn thành kế hoạch đã được giao và được đảm bảo mọi điều kiện cần thiết để hoạt động, kể cả việc tiêu thụ sản phẩm theo địa chỉ giao nộp đã được Nhà nước ấn định. Cơ chế này đã từng được áp dụng phổ biến ở Việt Nam và nhiều nước xã hội chủ nghĩa (XHCN) khác trước đây, khi phát triển nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp. Hiện nay, trên những nét tổng thể và cơ bản, cơ chế này vẫn còn được áp dụng ở một vài nước như Cuba, Cộng hoà dân chủ nhân dân Triều Tiên… Việc không có sự phân định, phân loại giữa loại hình DNNN hoạt động công ích và DNNN hoạt động kinh doanh xuất phát từ triết lý quản lý cho rằng, Nhà nước có vai trò vạch ra kế hoạch chi tiết và cân đối việc sản xuất cũng như cung ứng các sản phẩm và dịch vụ đáp ứng các nhu cầu của xã hội và đảm bảo các điều kiện cho việc thực hiện kế hoạch ấy. Tất cả mọi ngành, mọi địa phương, mọi xí nghiệp, mọi hoạt động đều phải phục tùng một mục tiêu thống nhất và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Nhà nước.

1.2. Mô hình “Khu vực tư cung ứng tài chính và khu vực tư tổ chức cung HH-DVC”

Mô hình này là hình thức cung ứng trong đó Nhà nước dành phần lớn (nếu không muốn nói là “hầu hết”) việc cung ứng HH-DVC cho khu vực tư trực tiếp sản xuất và cho xã hội. Các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế tư nhân được phát triển mạnh mẽ, ngay cả trong lĩnh vực “công”. Mô hình này được triển khai ở nhiều nước, điển hình như ở Mỹ, số lượng DNNN rất hạn chế và nếu có, chỉ chủ yếu tập trung trong lĩnh vực sản xuất, cung ứng HH-DVC. “Một trong những điểm khác nhau chủ yếu giữa Mỹ và nhiều nước Tây Âu là Chính phủ có vai trò hạn chế với danh nghĩa là người sản xuất HH-DVC”^[1]. Thế nhưng, Chính phủ Mỹ lại có tác động lớn đối với các quyết định sản xuất và cung cấp các HH-DVC thông qua sự điều tiết bằng thuế, đơn đặt hàng hoặc trợ giá để có thể làm thay đổi hành vi của các doanh nghiệp tư nhân (DNTN). Việc hạch toán kinh tế đối với các HH-DVC do các DNNN sản xuất và cung cấp không phải dựa trên sự điều tiết của giá cả thị trường. Do không có giá thị trường để đánh giá những mặt hàng này, HH-DVC phải được đánh giá theo chi phí đầu vào làm ra chúng. Ở Mỹ, các DNNN chủ yếu là các doanh nghiệp công ích, hoạt động không nhằm mục tiêu lợi nhuận. Số lượng các doanh nghiệp loại này không nhiều, nên các công ty tư nhân đảm nhận cung ứng phần lớn các HH-DVC cho xã hội. Ngoài các công cụ điều tiết vĩ mô để điều chỉnh hành vi của các DNTN sản xuất và cung ứng HH-DVC như thuế, đơn đặt hàng, trợ giá…, Chính phủ Mỹ còn có chính sách mua HH-DVC của các hãng tư nhân để đáp ứng nhu cầu cho xã hội.

1.3. Mô hình “Nhà nước và khu vực tư nhân cùng liên kết cung ứng tài chính và cung ứng HH-DVC”

Theo mô hình này, cả Nhà nước và tư nhân đều có thể liên kết, hợp tác sản xuất, cung ứng HH-DVC cho xã hội. Cùng với sự khuyến khích khu vực tư đầu tư vào các lĩnh vực của nền kinh tế, Nhà nước cũng muốn có một số doanh nghiệp của mình như là một công cụ điều tiết trực tiếp việc sản xuất, cung ứng một số HH-DVC quan trọng mà Nhà nước thấy cần thiết. Mô hình này được tiến hành phổ biến ở New Zealand, Singapore… Trong nền kinh tế này thường xuất hiện các hình thức cung ứng chủ yếu sau:

Một là, hình thức “Nhà nước cung ứng tài chính và khu vực tư nhân tổ chức cung ứng HH-DVC”. Đây là hình thức được nhiều người gọi là mô hình hợp đồng giữa Nhà nước và các tổ chức tư nhân trong việc cung ứng HH-DVC do Nhà nước tài trợ. Toàn bộ kinh phí đảm bảo phục vụ cho cung ứng đều được Nhà nước đảm nhận chi trả. Điều khác biệt ở đây là chủ thể trực tiếp tổ chức cung ứng cho xã hội không phải là DNNN mà là doanh nghiệp thuộc khu vực tư. Chi phí của Nhà nước vừa đảm bảo cho việc hoàn thành sản phẩm HH-DVC, đồng thời đảm bảo cho doanh nghiệp có lãi để bù đắp và phát triển hoạt động cung ứng. Ví dụ, để làm một con đường theo nhu cầu xã hội và chủ trương của Nhà nước, Nhà nước có thể kêu gọi các DNTN, tổ chức đấu thầu, đặt hàng và doanh nghiệp trúng thầu sẽ nhận kinh phí từ ngân sách nhà nước và tiến hành xây dựng con đường đó.

Hình thức này đặc biệt phát triển, phù hợp với các quốc gia có chủ trương phân định rõ ràng về chức năng của Nhà nước và chức năng của xã hội trong cung ứng HH-DVC. Nhà nước không ôm đồm, đặc biệt trong xã hội đã có những doanh nghiệp thuộc khu vực tư có đủ năng lực đảm bảo tiến độ và chất lượng hoàn thành xây dựng con đường nói trên.

Hai là, hình thức “Khu vực tư nhân cung ứng tài chính và Nhà nước cung ứng HH-DVC”. Đây là hình thức được áp dụng để cung ứng những loại HH-DVC thường gắn liền với đời sống dân sinh mà DNNN có thể được nhân dân (người trực tiếp thụ hưởng) chọn (thông qua đấu thầu, đặt hàng…) trực tiếp đứng ra tổ chức cung ứng. Điều đáng chú ý là tài chính phục vụ cho việc tổ chức xây dựng cung ứng do người dân đảm nhiệm chi trả cho doanh nghiệp. Trên cơ sở số tài chính đó, doanh nghiệp sẽ tổ chức cung ứng. Hình thức này thường được vận dụng ở những địa bàn người thụ hưởng có mức sống thuận lợi, khá đồng đều và lĩnh vực hoạt động phù hợp. Ví dụ như ở một số địa bàn dân cư, người dân có thể bàn bạc, thoả thuận cùng thống nhất góp tài chính và kêu gọi một doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước (DNNN) mà người dân tin tưởng đặt hàng hoặc tổ chức đấu thầu làm các con đường trong khu dân cư.

Ba là , hình thức “Nhà nước và khu vực tư nhân cùng đầu tư (góp) vốn cùng cung ứng HH-DVC”. Đây là hình thức cung ứng HH-DVC dựa trên nguyên tắc bình đẳng giữa các nhà đầu tư, trong đó có Nhà nước. Trong mối quan hệ này, Nhà nước đóng vai trò là một nhà đầu tư, thành viên hay cổ đông công ty. Các thành viên (cổ đông…) này cùng góp vốn, cùng hưởng lợi và chịu trách nhiệm về hoạt động của tổ chức, doanh nghiệp mà mình tham gia.

Với tính chất là Nhà nước và khu vực tư nhân cùng đầu tư (góp) vốn cung ứng HH-DVC, thông thường, hệ quả của hình thức này là sự ra đời các hình thức hợp tác, liên kết kinh doanh giữa Nhà nước với các tổ chức thuộc khu vực tư nhân hoặc sự ra đời các công ty hoạt động trong lĩnh vực công mà trong đó, Nhà nước và các nhà đầu tư thuộc khu vực tư nhân là những cổ đông hoặc thành viên công ty… Hình thức này được thực hiện rộng rãi, khá thành công trên một số ngành, lĩnh vực của các quốc gia như: dịch vụ hàng không, điện thoại, vận tải biển, tài chính – ngân hàng… trong giai đoạn 1988 – 1994 ở New Zealand^[2]; dịch vụ y tế vào những năm 80 của thế kỷ XX ở Singapore^[3]…

1.4. Mô hình “lấp chỗ trống”

Cung ứng HH-DVC có đặc trưng rất cơ bản là khả năng tìm kiếm lợi nhuận rất khó khăn, nếu như không muốn nói là không có lợi nhuận, bởi những hoạt động này luôn có sự quản lý tương đối chặt chẽ của Nhà nước với tính chất là phục vụ, đảm bảo duy trì sự phát triển bình thường và ổn định của đời sống xã hội. Mục đích tối thượng, chủ yếu của nó là đảm bảo mức độ sinh hoạt tối thiểu cho cộng đồng xã hội, bảo vệ sự tồn vong của quốc gia, do vậy, mục tiêu thu lợi trong cung ứng dường như không đặt ra hoặc có đặt ra thì chỉ ở mức độ thấp, thứ yếu. Trong khi đó, bản chất và mục tiêu chủ yếu của doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khi được thành lập là tìm kiếm lợi nhuận. Vĩ lẽ đó, doanh nghiệp của hầu hết các quốc gia, đặc biệt là của khu vực tư, thường không quan tâm đến các lĩnh vực hoạt động thuộc khu vực công mà sản phẩm làm ra cung ứng cho xã hội là HH-DVC kể cả/mặc dù pháp luật của quốc gia đó vẫn thừa nhận, cho phép hay khuyến khích các doanh nghiệp thuộc khu vực tư có quyền đầu tư, cung ứng. Hầu hết các hoạt động cung ứng HH-DVC của các nước luôn thiếu sự đầu tư của các doanh nghiệp thuộc khu vực tư, vì lý do khu vực này không thể làm hay không dám làm vì không có đủ vốn hoặc không có lợi nhuận hay lợi nhuận thấp. Vì lý do đó, Nhà nước với tư cách là một là tổ chức đặc biệt của quyền lực công – có đủ tư cách đại diện cho một quốc gia, đủ tài chính và trách nhiệm thực hiện chức năng, vai trò xã hội của mình – phải đứng ra cáng đáng, thực hiện vai trò, sứ mệnh để xã hội phát triển an toàn, bình thường, tích cực, lành mạnh bằng cách thực hiện cung ứng HH-DVC thay thế các doanh nghiệp thuần tuý khác.

Mô hình “lấp chỗ trống” được hình thành, phát triển và đề cập đến nhiều, đặc biệt ở các nước phát triển nền kinh tế thị trường xã hội như Đức, Pháp, Thuỵ Điển… Ở các quốc gia này, DNNN có mặt chủ yếu để “lấp chỗ trống” trong sản xuất, cung ứng HH-DVC mà các DNTN không làm vì các lý do trên.

2. Một số nhận xét về các mô hình cung ứng hàng hóa, dịch vụ công  

Việc cung ứng HH-DVC hiện nay được thực hiện chủ yếu theo ba mô hình sau:

Thứ nhất, Nhà nước trực tiếp cung ứng thông qua hoạt động của các DNNN hoặc các đơn vị sự nghiệp. Nhà nước đương nhiên nắm đại đa số các hoạt động công ích, đặc biệt trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng… và sử dụng công cụ của mình (ở đây là các DNNN) để thực hiện những công việc đó vì lợi ích của nhân dân, giữ vững an ninh và chủ quyền quốc gia. Ngoài ra, Nhà nước thường nắm một số loại dịch vụ công quan trọng phục vụ nhu cầu chung của cả cộng đồng nhưng không một tư nhân nào muốn cung ứng vì nó không mang lại lợi nhuận hoặc vì tư nhân không đủ quyền lực và vốn để cung ứng. Nhà nước cũng nắm một phần cơ bản các dịch vụ mang tính chất sự nghiệp như dịch vụ giáo dục, y tế… vì mục tiêu phát triển của quốc gia cũng như các mục tiêu xã hội.

Do mọi hoạt động cung ứng HH-DVC nói riêng và hàng hóa dịch vụ (HH,DV) nói chung thường nằm trong tay các tổ chức kinh tế của Nhà nước (hoặc tập thể do Nhà nước chỉ huy) nên việc tạo hành lang pháp lý cho các hoạt động đó chưa thực sự được quan tâm. “Hoạt động kinh tế của các tổ chức kinh tế nhà nước thường kém hiệu quả nhưng cũng thiếu cơ chế để kiểm tra sự kém hiệu quả đó. Sự thất thoát tài sản nhà nước, nạn tham ô, tham nhũng xảy ra khá phổ biến, để lại hậu quả cho nền kinh tế. Ở nhiều nước, người ta gọi đó là “di sản” của nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung”^[4].

Thứ hai, Nhà nước không trực tiếp cung ứng mà uỷ nhiệm cho các tổ chức khác thực hiện. Ngoài những loại dịch vụ mà Nhà nước phải trực tiếp nắm giữ, một phần các hoạt động công ích khác được Nhà nước chuyển giao cho những tổ chức ngoài quốc doanh thực hiện. Phạm vi các hoạt động công ích được chuyển giao cho các tổ chức ngoài quốc doanh đang ngày càng mở rộng. Tuy nhiên điều cần lưu ý là, khác với việc tư nhân hoá những doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh, việc chuyển giao hoạt động công ích cho các tổ chức ngoài quốc doanh vẫn bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành của Nhà nước bằng các biện pháp can thiệp gián tiếp đến việc cung ứng các HH-DVC này. Các biện pháp can thiệp gián tiếp bao gồm:

– Nhà nước sử dụng các quy chế để điều tiết và kiểm soát các doanh nghiệp và tổ chức tư nhân trong việc cung ứng HH-DVC theo yêu cầu của Nhà nước. Chẳng hạn, Chính phủ cho phép các doanh nghiệp ngoài quốc doanh cung ứng điện, nước… cho nhân dân, song sử dụng những quy chế bắt buộc đối với các doanh nghiệp này như đòi hỏi doanh nghiệp phải cung cấp điện cho những vùng xa xôi, hẻo lánh; cung cấp thường xuyên, đầy đủ, đồng thời điều tiết mức giá cung ứng điện, nước.

– Nhà nước sử dụng biện pháp miễn giảm thuế hoặc trợ cấp cho những tổ chức ngoài quốc doanh cung ứng các dịch vụ công ích. Ở đây, Nhà nước dùng những biện pháp miễn thuế hoặc trợ cấp, trợ giá với mục tiêu là một phần lợi ích này sẽ được chuyển lại cho người tiêu dùng qua mức giá thấp hơn. Để đảm bảo cung ứng một số dịch vụ công cộng cần thiết cho xã hội, như quét dọn vệ sinh, thu gom rác thải, Nhà nước có thể trợ cấp cho các tổ chức ngoài quốc doanh trong hoạt động này. Nhà nước có thể miễn thuế cho những doanh nghiệp ngoài quốc doanh cung ứng nước sạch cho các vùng nông thôn, hoặc phạt hay thu thuế cao đối với những doanh nghiệp nào làm ô nhiễm không khí, nguồn nước.

– Nhà nước trợ cấp cho những người tiêu dùng qua thuế hoặc trợ cấp trực tiếp. Ví dụ, Nhà nước trợ cấp bằng học bổng cho những sinh viên đang học đại học; trợ cấp hoặc miễn thuế cho những chương trình nghiên cứu cơ bản; trợ cấp cho bệnh nhân qua giá bán thuốc thấp ở các bệnh viện công.

– Cho phép tổ chức ngoài quốc doanh cung ứng HH-DVC dưới sự điều tiết của Nhà nước để đảm bảo cho các tổ chức này hoạt động theo đúng hướng mong muốn. Nhà nước có thể dùng biện pháp ký hợp đồng trực tiếp với tổ chức để mua lại các HH-DVC đó và giữ quyền phân phối HH-DVC, hoặc Nhà nước ký hợp đồng với tổ chức ngoài quốc doanh để cho các tổ chức này tự cung ứng các HH, DV theo các điều khoản nhất định.

Thứ ba, Nhà nước và khu vực tư nhân cùng liên kết cung ứng tài chính và cung ứng HH-DVC. Đây là mô hình cung ứng HH-DVC đang phát triển phổ biến và mạnh mẽ trên thế giới. Mô hình này có tính kinh tế và hiệu quả xã hội tương đối cao do tính năng động, sự uyển chuyển và mềm dẻo của việc cung ứng. Mô hình này giúp Nhà nước và khu vực tư có thể liên kết, hợp tác sản xuất, cung ứng HH-DVC cho xã hội, đa dạng hoá các hình thức cung ứng và phát huy những mặt tích cực của các thành phần kinh tế. Đồng thời đây cũng là mô hình có khả năng hạn chế, loại trừ những khiếm khuyết của hoạt động đầu tư bởi sự có mặt của cả Nhà nước và công dân với những thế mạnh và tiềm lực khác nhau, qua đó bù đắp cho nhau những khiếm khuyết, yếu kém và phát huy ưu điểm, thế mạnh của mỗi thành phần trong cung ứng HH-DVC; thực hiện có hiệu quả chức năng kinh tế và vai trò xã hội của Nhà nước và của doanh nghiệp.

Như vậy, các mô hình cung ứng HH-DVC nói trên đều giữ vai trò hết sức quan trọng trong việc đảm bảo sự tồn tại và phát triển của mọi quốc gia trên thế giới. Một trong những nguyên tắc quan trọng trong việc lựa chọn mô hình cung ứng HH-DVC là trong mỗi ngành, lĩnh vực hay địa bàn cần đưa ra hay xác định thứ tự ưu tiên lựa chọn mô hình. Ví dụ trong điều kiện phát triển của Việt Nam hiện nay, nếu căn cứ vào tính chất và tầm quan trọng của HH-DVC, có thể xác định thứ tự ưu tiên các loại hình cung ứng như: 1) HH-DVC trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh và chủ yếu do Nhà nước cung ứng; 2) HH-DVC thiết yếu về an sinh (liên quan đến ăn, mặc, ở, đi lại ở mức tối thiểu…) do Nhà nước, nhân dân có thể làm hoặc Nhà nước và nhân dân cùng làm; 3) HH-DVC nâng cao chất lượng sống (giao thông, công viên, nhà ở chất lượng cao, tư vấn…) có thu phí; 4) HH-DVC khác (có thể có thứ tự ưu tiên khác trong điều kiện kinh tế – xã hội khác). Bên cạnh đó, người làm chính sách, pháp luật cũng không tuyệt đối hoá một cách cứng nhắc sự tối ưu của một loại mô hình nào. Nguyên tắc “hoàn cảnh nào, mô hình đó” giúp Nhà nước xây dựng chính sách, pháp luật cũng như các quyết định đúng, phù hợp khách quan, mềm dẻo, hiệu quả.

  Cũng cần lưu ý rằng, tất cả HH-DVC dù được tiến hành cung ứng dưới hình thức nào thì Nhà nước cũng/vẫn là người chịu trách nhiệm cuối cùng trước xã hội về việc cung ứng. Vì vậy, khác với các dịch vụ do tư nhân độc lập cung ứng và thu lời, HH-DVC chịu ảnh hưởng quan trọng của Nhà nước trong việc thực thi, phân phối, chi phí, giá cả^[5].

3. Kinh nghiệm trong việc hoàn thiện pháp luật về các mô hình cung ứng hàng hóa, dịch vụ công

3.1. Quy định rõ các loại HH-DVC; tính chất và tầm quan trọng của từng dịch vụ căn cứ vào thực trạng, hoàn cảnh lịch sử cụ thể của nền kinh tế, xã hội

Vai trò và tầm quan trọng của HH-DVC luôn có sự vận động, biến đổi không ngừng. Chúng phụ thuộc rất lớn vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của quốc gia ở từng địa bàn, thời điểm khác nhau. Vì lẽ đó, việc quy định các loại HH-DVC; tính chất và tầm quan trọng của từng loại luôn là một hoạt động mang tính thường xuyên, năng động, thậm chí cần bổ sung những HH-DVC mới cho phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội.

HH-DVC vốn là một khái niệm trừu tượng và trong nhiều trường hợp rất khó đưa ra tiêu chí cụ thể để xác định một HH-DVC. Không thể chỉ đơn thuần dựa vào tính chất để xác định một loại HH-DVC mà còn phải dựa vào những lợi ích xã hội mà việc tiêu dùng hàng hoá đó có thể mang lại. Ví dụ việc sản xuất, cung ứng điện sinh hoạt cho người dân ở đô thị trong điều kiện hiện nay có thể có lợi nhuận nhưng khi cung ứng lên địa bàn miền núi, vùng khó khăn, nó lại trở thành một loại hình dịch vụ mang tính xã hội, bởi vì, khi cung ứng đủ điện sinh hoạt cho người dân miền núi, với giá thấp thì sẽ giải quyết được những lợi ích chính trị, xã hội. Từ đó, Nhà nước giảm được một khoản chi phí đáng kể và tăng cường sức mạnh cho công tác quốc phòng, an ninh, cũng như chính trị, xã hội.

Như vậy, việc xác định loại HH, DV nào là HH-DVC còn tuỳ thuộc vào mức độ phát triển của xã hội, theo lợi ích xã hội, mục tiêu cụ thể của Nhà nước trong từng thời kỳ và từng địa bàn khác nhau. Nhà nước cần căn cứ vào loại hình HH, DV; chính sách của Nhà nước trong việc xác định tính chất “công” của một số loại hình HH, DV; vào những lợi ích xã hội mà nó mang lại mà cụ thể hoá những tiêu chí để xác định những loại hình HH-DVC thông qua hệ thống các văn bản pháp luật về doanh nghiệp cung ứng HH-DVC. Trong giai đoạn hiện nay, Nhà nước cần nghiên cứu, sắp xếp, xây dựng một danh mục HH-DVC căn cứ vào một số tiêu chí khác nhau làm căn cứ cho việc ra quyết định của cơ quan có thẩm quyền về việc phát triển HH-DVC đó.

3.2. Nhà nước chỉ (và phải) làm những việc mà chủ thể khác không làm được, không muốn làm hoặc không được phép làm

Trong thời kỳ nền kinh tế tập trung, bao cấp, Nhà nước thực hiện chính sách bao cấp hoàn toàn những HH-DVC và thậm chí ngay cả những HH, DV cá nhân. Khi chuyển sang nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta trong việc tổ chức sản xuất, cung ứng HH-DVC đã có nhiều đổi mới. Theo đó, đối với những hàng hoá cá nhân, chúng ta đã để cho quy luật thị trường chi phối còn Nhà nước chỉ điều tiết thông qua những chính sách kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, đối với HH-DVC, còn một số quan điểm khác nhau:

Một là, một quốc gia phát triển hay không thì cần phải xem xét mức độ bao cấp của Nhà nước đối với các loại HH-DVC và Nhà nước nên là người bao cấp cho toàn xã hội.

Hai là, những HH-DVC cũng chỉ nên coi là một loại HH, DV và để cho quy luật thị trường điều tiết loại HH, DV này trên cơ sở quan hệ cung cầu và Nhà nước không cần can thiệp vào việc tổ chức sản xuất, cung ứng.

Ba là, Nhà nước chỉ là người đứng ra cung ứng những dịch vụ công thuần tuý, người tiêu dùng không phải trả tiền hoặc trả nhưng không đáng kể, những dịch vụ công cộng xã hội có nhu cầu mà không được bất cứ một loại hình doanh nghiệp nào chú ý quan tâm tới vì những chi phí, đầu tư vào quá lớn mà lợi nhuận lại quá thấp hoặc không có. Còn đối với những dịch vụ công có thể sinh lời, những dịch vụ công mà người sử dụng phải trả một phần hay toàn bộ giá trị do dịch vụ đó mang lại, được nhiều loại hình doanh nghiệp quan tâm thì nên tiến hành xã hội hoá. Nhà nước khuyến khích và có chính sách để các thành phần kinh tế khác cùng tham gia cung ứng dịch vụ đó trên cơ sở có sự kiểm soát của Nhà nước.

Hiện nay, chính sách của Đảng và Nhà nước ta đối với việc cung ứng HH-DVC đang được xây dựng trên cơ sở của quan điểm thứ ba và đã được chỉ rõ trong những năm gần đây. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII năm 1996 đã chỉ rõ: “Qua thực tiễn 10 năm đổi mới, chúng ta nhận thức rõ là không chờ kinh tế phát triển cao rồi mới giải quyết các vấn đề xã hội, mà ngay trong từng bước và trong suốt quá trình phát triển, tăng trưởng kinh tế phải luôn gắn liền với tiến bộ và công bằng xã hội, làm cho mọi người, mọi nhà đều tiến tới cuộc sống ấm no, hạnh phúc, ai cũng có việc làm, có cơm ăn áo mặc, ai cũng được học hành và chữa bệnh. Xuất phát từ nhận thức chăm lo cho con người, cho cộng đồng xã hội là trách nhiệm của toàn xã hội, của mỗi đơn vị, của từng gia đình, là sự nghiệp của Đảng, Nhà nước và của toàn dân, chúng ta chủ trương giải quyết các vấn đề xã hội theo hướng xã hội hoá, trong đó Nhà nước giữ vai trò làm nòng cốt. Theo trình độ phát triển kinh tế, Nhà nước tăng dần nguồn đầu tư cho khoa học, giáo dục, văn hoá, chăm sóc sức khoẻ và các vấn đề xã hội; đồng thời khai thác mọi tiềm năng của nhân dân, của địa phương, của các hội, đoàn, tranh thủ các nguồn viện trợ từ nước ngoài và sử dụng có hiệu quả để chăm lo cho con người và xã hội”. Từ quan điểm chủ đạo nêu trên, Văn kiện đã chỉ rõ một số biện pháp cụ thể trong chính sách phát triển kinh tế, xã hội là: “Phải đổi mới cơ chế, động viên thoả đáng và sử dụng có hiệu quả những nguồn tài chính dành cho hoạt động y tế. Bảo đảm cho những người nghèo, những người trong diện chính sách được chăm sóc sức khoẻ, khám chữa bệnh được giảm hoặc miễn phí; chú trọng phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội ở miền núi, nông thôn, đặc biệt là đường, điện, trường học, trạm y tế, nước sạch, thông tin liên lạc, giáo dục, phát thanh, truyền hình, văn hoá văn nghệ…, giảm sự chênh lệch quá xa về nhịp độ tăng trưởng giữa các vùng; củng cố và phát triển thương nghiệp Nhà nước trong những ngành hàng thiết yếu, những địa bàn còn bỏ trống”. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX   tiếp tục khẳng định: “Nhà nước hỗ trợ và khuyến khích các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân. Những tổ chức này có thể được Nhà nước uỷ quyền thực hiện một số nhiệm vụ, cung cấp một số dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng”.

3.3. Nhà nước quản lý hoạt động cung ứng HH-DVC bằng pháp luật  

Đề cao vai trò pháp luật

Nhà nước cần quản lý hoạt động cung ứng HH-DVC bằng pháp luật tiến bộ, khoa học, xem pháp luật là tối thượng, nhằm đảm bảo lợi ích, nguyện vọng của mọi người dân, không gây bất bình đẳng, bất công trong xã hội, trong đó Nhà nước cần quan tâm một số yếu tố đối với tất cả các loại hình doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế như sau:

– Cần xác định, quy định những lĩnh vực, địa bàn được xếp vào hoạt động cung ứng HH-DVC, trong đó có danh mục các lĩnh vực mà Nhà nước sẽ đảm nhận toàn bộ, lĩnh vực Nhà nước khuyến khích các thành phần kinh tế khác cùng tham gia đầu tư cung ứng.

– Có chính sách khuyến khích cụ thể của Nhà nước đối với các loại hình doanh nghiệp cung ứng HH-DVC ở từng lĩnh vực cụ thể như: chính sách hỗ trợ về tài chính (cấp vốn, trợ cấp vốn, cho vay vốn lãi luất ưu đãi, miễn, giảm thuế…).

– Xây dựng hình thức hợp đồng, đơn đặt hàng, cơ chế đấu thầu cung ứng HH-DVC, tạo sự cạnh tranh về chất lượng và giá cả giữa các doanh nghiệp nhằm thu được những HH-DVC có chất lượng và hiệu quả nhất trên cơ sở một nguồn vốn ngân sách xác định. Chính sách giao chỉ tiêu kế hoạch, đặt hàng của Nhà nước cho DNNN hoạt động công ích chỉ áp dụng đối với một số loại hình HH-DVC đặc thù mà Nhà nước không thể không đảm nhận và các chủ thể khác không muốn làm, không được phép làm như HH, DV phục vụ nhiệm vụ quốc phòng, an ninh.

Tăng cường xây dựng và hoàn thiện pháp luật về mô hình cung ứng HH-DVC

Nhà nước cần xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý cũng như ban hành chính sách, cơ chế quản lý đối với doanh nghiệp hoạt động cung ứng HH-DVC với các giải pháp cụ thể như sau:

– Đối với doanh nghiệp cung ứng HH-DVC, pháp luật cần quy định cho doanh nghiệp được hoạt động trên cơ sở quy chế pháp lý riêng của các loại hình doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực tương ứng (cả trong và ngoài quốc doanh).

– Đới với doanh nghiệp được thành lập để cung ứng HH-DVC (đặc biệt là hoạt động công ích thuần thuý) nhưng trên thực tế có tổ chức hoạt động kinh doanh thì phải thực hiện theo quy chế về kinh doanh đối với phần hoạt động kinh doanh của mình. Doanh nghiệp nên thành lập những bộ phận kinh doanh hoạt động độc lập, hạch toán riêng với bộ phận thực hiện nhiệm vụ công ích, trình cơ quan quyết định thành lập doanh nghiệp phê duyệt.

– Đối với doanh nghiệp được thành lập để hoạt động kinh doanh nhưng thực tế nếu có thực hiện nhiệm vụ cung ứng HH-DVC (đặc biệt là hoạt động công ích thuần tuý) theo chính sách của Nhà nước thì được hưởng quy chế của doanh nghiệp hoạt động công ích đối với phần nhiệm vụ công ích mà doanh nghiệp thực hiện, không phân biệt tỷ lệ phần trăm doanh thu từ hoạt động công ích^[6]. Điều này có thể được tiến hành theo hướng: Ban hành một văn bản pháp luật riêng, trong đó quy định cụ thể những loại hình HH-DVC và những chính sách ưu đãi của Nhà nước đối với từng loại hình. Theo đó, bất cứ loại hình doanh nghiệp nào, kể cả trong hay ngoài quốc doanh đầu tư vào lĩnh vực công thuộc danh mục đã được xác định trong văn bản pháp luật này đều được hưởng những chính sách ưu đãi một cách bình đẳng.

3.4. Pháp luật cần tạo cơ chế dễ dàng, dễ tiếp cận HH-DVC, đặc biệt có chính sách ưu tiên dân cư thuộc địa bàn khó khăn, có vị trí chiến lược quan trọng

Cơ chế dễ dàng, dễ tiếp cận ở đây được áp dụng cho tất cả các chủ thể cung ứng và thụ hưởng HH-DVC không phân biệt thành phần, địa vị, địa bàn… Theo tinh thần này, một cá nhân, tổ chức muốn tham gia cung ứng hay thụ hưởng một loại HH-DVC nào đó thì về nguyên tắc, họ đều có quyền bình đẳng trong việc tiếp cận, không phân biệt chủ thể, đối tượng nếu sự phát triển và thụ hưởng trong lĩnh vực, địa bàn đó là hợp lý.

Bên cạnh đó, những địa bàn còn khó khăn, xã xôi, hẻo lánh trong việc cung ứng và sử dụng HH-DVC, hay có vị trí chiến lược quan trọng đối với sự nghiệp xây dựng, phát triển và bảo vệ Tổ quốc, Nhà nước cần có chính sách ưu tiên cung ứng và sử dụng một cách thoả đáng đối với HH-DVC theo nguyên tắc: Đảm bảo mức sử dụng tối thiểu của người dân không quá thấp (quá thiệt thòi) so với vùng thuận lợi, kể cả Nhà nước phải bù lỗ cho hoạt động cung ứng HH-DVC này. Ý nghĩa đặc biệt của việc hỗ trợ, ưu tiên trong cung ứng và thụ hưởng này của Nhà nước là phục vụ bảo vệ Tổ quốc; bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội; phát triển ổn định, toàn diện trên mọi địa bàn, lãnh thổ của quốc gia.

3.5. Nhà nước cần có cơ chế trợ cấp, hỗ trợ đối với doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực thiết yếu nhưng ít hoặc không có khả năng thu lợi nhuận

Đặc trưng cơ bản của các quan hệ thuộc lĩnh vực cung ứng HH-DVC là tạo ra một điều kiện sống và và sinh hoạt tối thiểu cho nhân dân, là lĩnh vực hoạt động trong các điều kiện khó khăn cả về tự nhiên, kinh tế, xã hội…. Cơ hội tìm lợi nhuận trong lĩnh vực này dường như không có. Nhà nước có sứ mệnh và quyền lực thực hiện chăm lo cung ứng cho tất cả người dân được thụ hưởng những điều kiện sống tối thiểu phù hợp với điều kiện thực tiễn. Trên cơ sở nguồn tài chính Nhà nước thu được từ nhân dân (như thuế, phí, lệ phí…), về nguyên tắc, Nhà nước sử dụng đầu tư trở lại để đảm bảo đời sống nhân dân. Một trong những đầu tư ấy là đảm bảo cung ứng HH-DVC; trong đó trước hết là hỗ trợ cho các lĩnh vực thiết yếu của đời sống có yêu cầu đầu tư lớn, nhưng không hoặc khó thu lợi nhuận mà các tổ chức, cá nhân không có đủ tài chính đầu tư. Trước hoàn cảnh như vậy, không còn ai tốt hơn, Nhà nước là chủ thể cuối cùng, quan trọng nhất trong việc đảm bảo cung ứng HH-DVC cho toàn xã hội. Việc cung ứng ấy thể hiện dưới nhiều mô hình và hình thức khác nhau^[7]; đặc biệt là các mô hình mà ở đó, Nhà nước là chủ thể cung ứng tài chính cho việc tổ chức hoạt động cung ứng HH-DVC.

3.6. Cần thực hiện cung ứng ở nhiều cấp độ khác nhau trong tiến trình xã hội hoá hoạt động cung ứng HH-DVC

Phương pháp cung ứng HH-DVC là tiêu chí quan trọng đánh giá mức độ, khả năng thành công của một chính sách. Trên cơ sở các nhóm, các loại HH-DVC đã được xác định qua việc phân loại, Nhà nước có thể thực hiện việc cung ứng ở nhiều cấp độ khác nhau một cách khoa học, phù hợp và sáng tạo nhất, đảm bảo hiệu quả nhất. Theo đó, tuỳ vào từng loại HH-DVC trong một hoàn cảnh lịch sử cụ thể, Nhà nước cần nghiên cứu để đưa ra chính sách tối ưu thông qua một loạt các phương tiện, hình thức cung ứng như: giao nhiệm vụ, đặt hàng, đấu thầu, tự chủ tiến hành hoạt động kinh doanh.

Giao nhiệm vụ

Đây là hình thức thường áp dụng cho các doanh nghiệp trong lĩnh vực đặc biệt quan trọng (như lĩnh vực quốc phòng, an ninh…) hay gắn chặt với chức năng, trách nhiệm hoặc sứ mệnh của Nhà nước để đảm bảo sự phát triển bình thường, ổn định của đời sống xã hội. Như vậy, Nhà nước nắm giữ (đầu tư) 100% vốn và tổ chức cung ứng (Nhà nước có thể giao nhiệm vụ sản xuất vũ khí, khí tài, trang thiết bị quân sự; hay giao nhiệm vụ thu gom rác thải, cấp thoạt nước, bảo vệ môi trường… cho một DNNN).

  Đặt hàng

Là hoạt động thường áp dụng trong lĩnh vực mà doanh nghiệp cung ứng có những điều kiện nhất định, đủ độ tin cậy đối với Nhà nước hay người thụ hưởng HH, DV. Các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực này có thể thuộc các hình thức sở hữu khác nhau và thường đã được Nhà nước hay bên thụ hưởng xác định trước (chẳng hạn Nhà nước có thể đặt hàng một công ty may trang phục cho lực lượng chiến sỹ bộ đội, công an… khi đã xác định được năng lực của công ty).

Đấu thầu

Để tìm ra được một doanh nghiệp, Nhà nước hay người thụ hưởng HH-DVC phải thông qua hoạt động đấu thầu như là một phương thức lựa chọn và xác định doanh nghiệp tổ chức cung ứng HH-DVC. Doanh nghiệp tham gia đấu thầu có thể thuộc các hình thức sở hữu khác nhau và thường đã được Nhà nước hay bên thụ hưởng xác định sau khi tổ chức đấu thầu (Ví dụ như việc đấu thầu xây dựng một khu nhà công vụ, nhà từ thiện, xã hội).

Tự chủ tiến hành hoạt động kinh doanh

Hoạt động này thường áp dụng trong lĩnh vực cởi mở nhất trong cung ứng HH-DVC đối với cả Nhà nước và doanh nghiệp, áp dụng trong một số lĩnh vực có quan hệ gần gũi với thị trường. Bên cạnh việc hoàn thành hoạt động phục vụ lợi ích công, doanh nghiệp còn kết hợp kinh doanh thu lợi nhuận. Vốn đầu tư có thể do Nhà nước, các chủ thể khác hoặc cả Nhà nước và chủ thể khác cùng đầu tư cung ứng (điển hình như mô hình xây dựng cầu đường mới, chất lượng cao có thu phí…)./.

---

[1] Joseph E.Stiglitz,  Kinh tế học công cộng, Nxb Khoa học kỹ thuật, H., 1995, tr 88.

[2] Mở rộng cạnh tranh trong khu vực công để nâng cao hiệu quả cung ứng HH-DVC ở Việt Nam hiện nay; Đề tài khoa học cấp bộ, Học viên Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội 2006, tr 37.

[3] Sđd, tr 43-44.

[4] Xem “Tính lịch sử của nền kinh tế tập trung”, Tài liệu của Ngân hàng thế giới, 1995.

[5] Học viện Hành chính Quốc gia: “Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính”, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2001, tr 170 – 172.

[6] Xem: Nghị định 56/CP ngày 2/10/1996 của Chính phủ về doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích.

 Nguyễn Quang Vỹ – ThS. Học viện Hành chính
Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp điện tử