Đâu là văn bản QPPL?

Tại địa phương, việc xác định văn bản nào là văn bản QPPL vẫn còn nhiều tranh luận mặc dù nội dung này đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Nghị định 91/2006/NĐ -CP. Nhiều ý kiến cho rằng, cách định nghĩa như vậy quá chung chung, không có đủ cơ sở để xác định một nghị quyết hay quyết định, chỉ thị là có chứa hay không chứa QPPL. Nói một cách khác, rất khó phân biệt được văn bản đó với văn bản cá biệt. Vướng mắc lớn nhất hiện nay và cũng là băn khoăn khó giải tỏa giữa các nhà quản lý là cách hiểu về “quy tắc xử sự chung”. Rõ ràng với khái niệm còn thiếu minh bạch, ngay cả những người có kiến thức, chuyên môn trong soạn thảo văn bản còn lúng túng và gặp khó khăn trong khi không ít cán bộ tư pháp ở cấp huyện, xã chưa qua đào tạo chuyên ngành luật.

Định nghĩa chung chung đã dẫn tới việc áp dụng thực thi ở địa phương cũng qua loa, chiếu lệ mà phần nhiều căn cứ vào tiêu đề văn bản nào có năm ban hành thì cho đó là văn bản QPPL. Không có đủ cơ sở để phân biệt giữa văn bản có chứa quy phạm và văn bản hành chính thông thường cũng là nguyên nhân dẫn tới việc soạn thảo, ban hành không đúng trình tự thủ tục và hệ quả là cùng một nội dung nhưng mỗi địa phương lại ban hành theo một hình thức khác nhau nên trong quá trình rà soát và kiểm tra văn bản cũng gặp nhiều khó khăn.

Vênh giữa các Luật

Cho tới nay, pháp luật về ban hành văn bản QPPL đang được điều chỉnh bởi hai văn bản khác nhau là Luật Ban hành VBQPPL 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004. Thứ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Thành Long cho rằng: “Sự song song tồn tại hai luật cùng điều chỉnh một hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL trong một quốc gia hoàn toàn không phù hợp, tạo ra nhiều mâu thuẫn, chồng chéo”.

Độ vênh của hai văn bản Luật này được thể hiện ở những quy định về hiệu lực của văn bản QPPL. Trong khi Điều 51 Luật năm 2004 không cho phép quy định hiệu lực trở về trước của văn bản thì trong một số trường hợp cần thiết vẫn được phép nếu theo Luật năm 2008. Sự khác nhau của hai văn bản pháp luật này về quy định hiệu lực trở về trước tất yếu sẽ dẫn đến việc áp dụng không thống nhất tại các địa phương.

Bên cạnh đó, Luật năm 2004 xác định quá nhiều loại văn bản QPPL trong khi không làm rõ tiêu chí phân biệt đã gây khó khăn cho địa phương trong việc áp dụng hình thức văn bản cần ban hành trong từng trường hợp cụ thể. Ngoài ra, quy định như vậy có thể dẫn tới việc ra đời nhiều văn bản, tạo ra sự cồng kềnh, tầng lớp, khó bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và việc tiếp cận của cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân cũng không dễ dàng.

Thực tế cho thấy, Luật Ban hành VBQPPL 2008 có những nội dung điều chỉnh cả hoạt động ban hành văn bản của chính quyền địa phương nhưng vẫn đang được hiểu là Luật Ban hành VBQPPL của Trung ương. Do đó, nguyên tắc yêu cầu đối với việc ban hành văn bản được quy định trong Luật này không được quan tâm thực hiện tại địa phương. Hiện tại, nội dung, thẩm quyền, hình thức và trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của địa phương được quy định trong Luật năm 2004 còn các nội dung khác như căn cứ ban hành, ngôn ngữ, kỹ thuật trình bày, hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản lại do Luật Ban hành VBQPPL 2008 điều chỉnh. Điều này cũng gây ra những khó khăn nhất định trong việc xây dựng và ban hành văn bản ở địa phương.

Khổ vì thông tư

Tình trạng các cơ quan chuyên môn được giao tham mưu soạn thảo văn bản QPPL không phát hiện mâu thuẫn hoặc phát hiện ra nhưng chỉ căn cứ vào thông tư hướng dẫn của ngành mình mà không căn cứ vào văn bản pháp luật có giá trị cao hơn đã dẫn tới chất lượng ban hành văn bản QPPL còn chưa cao. “Luật thì dễ hiểu, nghị định thì ít nhưng thông tư thì rất nhiều. Khi ban hành Nghị quyết thì căn cứ Luật này Luật kia 1 dòng thôi, nghị định có thể 3 đến 4 dòng nhưng căn cứ thông tư đến cả nửa trang giấy và cũng chưa chắc là đã đủ” – Phó chủ tịch HĐND tỉnh Hưng Yên Tạ Hồng Quảng nhấn mạnh.

Thực tế còn cho thấy, một trong những khó khăn của địa phương là sự thay đổi và sửa đổi liên tục của những văn bản này. Đặc biệt khi thông tư ban hành trước đã và đang có hiệu lực, địa phương chưa kịp thi hành lại có một thông tư mới thay thế, sửa đổi một số điểm. Không ít các lãnh đạo địa phương chia sẻ, mỗi lần ký vào văn bản đều rất băn khoăn không biết là căn cứ vào thông tư hay nghị định này đã đủ, đã đúng và có còn sửa đổi nữa không. Thiết nghĩ, cần đổi mới quy trình ban hành thông tư theo hướng kịp thời, rõ ràng, cụ thể và chi tiết để các địa phương triển khai thực hiện có hiệu quả, hạn chế tối đa công văn hướng dẫn bổ sung hoặc công văn trả lời địa phương mang tính hướng dẫn.

Từ những vấn đề nêu trên, nhiều ý kiến cho rằng, việc xây dựng một luật chung thống nhất về ban hành văn bản QPPL là yêu cầu cấp thiết, nhằm khắc phục những chồng chéo, vướng mắc, nâng cao tính khả thi trong quá trình áp dụng. Bên cạnh đó, các văn bản hướng dẫn cần được ban hành kịp thời, đồng bộ và thống nhất, góp phần nâng cao hiệu quả công tác xây dựng, thẩm tra văn bản QPPL ở các địa phương.

Thu Trang
Nguồn: Báo điện tử Đại biểu nhân dân