Theo Báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, đến cuối năm 2010, cả nước còn khoảng 2.000 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Tổng số vốn nhà nước trong các doanh nghiệp này khoảng 220.000 tỷ đồng tính theo giá năm 2004. Đây là kết quả của quá trình nỗ lực tái cấu trúc lại mô hình doanh nghiệp này của Chính phủ. Quá trình tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước trong thời gian qua cũng góp phần tạo thay đổi trong quản lý các doanh nghiệp này theo hướng tăng quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh nhiều hơn, giảm dần sự can thiệp của cơ quan quản lý vào hoạt động. Tuy nhiên, đến nay, tại mỗi doanh nghiệp nhà nước chức năng quản lý nhà nước và kinh doanh vẫn không được tách bạch rõ ràng. Thực tế, hầu hết doanh nghiệp nhà nước, nhất là Tổng công ty 91 được ủy nhiệm thực hiện một số chức năng thuộc quản lý nhà nước để có thể điều tiết nền kinh tế theo định hướng nhất định. Trong khi đó, dù Bộ Kế hoạch và Đầu tư không phải là chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp nhà nước, nhưng lại được giao nhiệm vụ thẩm định các dự án đầu tư cho loại hình doanh nghiệp này. Mà theo nguyên tắc chung, việc phê duyệt các dự án đầu tư của doanh nghiệp là một hình thức quyết định của chủ sở hữu đầu tư thêm vốn vào doanh nghiệp để thực hiện mục tiêu của mình. Như vậy, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã không chỉ là cơ quan quản lý, mà còn là chủ sở hữu, dù không có thẩm quyền này.

Ngoài ra, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành mới dừng lại ở việc xác định bộ thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước theo quy định của pháp luật tại doanh nghiệp có vốn nhà nước. Nhưng chưa phân định từng bộ được thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu ở doanh nghiệp nào? trách nhiệm của chủ sở hữu đến đâu khi doanh nghiệp sử dụng vốn sai mục đích, không hiệu quả?… Vấn đề này chưa được quy định cụ thể trong khi các chức danh chủ chốt của Tổng công ty 91 đều do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm. Vì thế, tồn tại quan niệm cho rằng các doanh nghiệp này đều trực thuộc Thủ tướng Chính phủ. Văn phòng Chính phủ – cơ quan giúp việc của Thủ tướng Chính phủ – không đủ lực lượng để làm các việc quản lý, theo dõi tổng công ty 91, nhưng thường xuyên có các văn bản thay mặt Thủ tướng chỉ đạo sản xuất, kinh doanh với loại hình doanh nghiệp này. Điều này dẫn đến hình thành nên một dạng cơ quan chỉ đạo mới đối với doanh nghiệp nhà nước, song không chịu trách nhiệm về hiệu quả sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Vì thế, khi có sai sót, trục trặc trong sản xuất, kinh doanh, đầu tư thì Chính phủ sẽ yêu cầu các bộ quản lý ngành chịu trách nhiệm kiểm điểm các đơn vị này, dù không nắm hết được thông tin của doanh nghiệp.

Sự chồng chéo, trùng lắp trách nhiệm giữa các bộ, ngành có thể thấy rõ trong Nghị định 101 của Chính phủ về thí điểm thành lập tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Tại văn bản này, bộ quản lý ngành có nhiều chức năng trùng lắp với các Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ. Với mô hình này, theo Phó chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Nguyễn Đức Kiên, quyền quản lý nhà nước đối với các tài sản của mình tại doanh nghiệp bị chia cắt, khiến quyền sở hữu cũng trở nên dàn trải, manh mún, rất khó điều hòa, phối hợp hoặc tập trung khi cần thiết. Đặc biệt, Bộ Tài chính không thể thực hiện đầy đủ quyền của mình với phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp;  không kiểm soát được tình hình sử dụng, bảo đảm phát triển vốn nhà nước, càng không thể có biện pháp quản lý đúng đắn, đầy đủ, kịp thời đối với nguồn vốn lớn tại doanh nghiệp. Vốn nhà nước tại doanh nghiệp không được kiểm kê, kiểm soát, hạch toán đầy đủ, đúng đắn đã dẫn đến tình trạng sử dụng lãng phí, kém hiệu quả, thậm chí bị tham ô ở nhiều ngành, lĩnh vực, địa phương.

Một bất cập khác trong mô hình quản lý là Luật Doanh nghiệp chưa quy định rõ nguyên tắc quản lý tài sản của Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; chưa phân định tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp với tổng tài sản do Nhà nước nắm giữ. Điều này dẫn đến bất cập là khi xảy ra tranh chấp thương mại quốc tế, phía nước ngoài có thể ép lấy tài sản của doanh nghiệp nhà nước này để thế chấp cho doanh nghiệp khác. Ngoài ra, luật hiện hành không tách bạch tài sản thuộc sở hữu của Nhà nước, là vốn vay của doanh nghiệp hoặc liên doanh với doanh nghiệp khác. Chưa có khung pháp lý, nên để doanh nghiệp có thể tồn tại với tư cách là một pháp nhân trong kinh tế thị trường, thì Nhà nước vẫn phải giao vốn, tài sản và thực hiện bảo tồn vốn; xác lập tính độc lập về mặt pháp lý và kinh tế cho doanh nghiệp. 

Thực tế cho thấy, khi doanh nghiệp nhập nhằng giữa chức năng quản lý và kinh doanh; hay chồng chéo, trùng lắp thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý… thì sẽ khó xác định trách nhiệm khi xảy ra sai sót, thất thoát, gây hậu quả nghiêm trọng trong đầu tư. Bởi thế, nhiều ý kiến cho rằng, trong quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước cần chuyển từ mô hình chủ sở hữu sang trao quyền quản lý sản xuất, phân phối cho chủ thể kinh doanh. Các bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố cần tách bạch chức năng quản lý và chức năng đại diện chủ sỡ hữu. Đồng thời, áp dụng đầu tư vốn cho doanh nghiệp nhà nước và quản lý theo phương thức hạch toán kinh doanh thay cho việc cấp phát vốn và quản lý hành chính như hiện nay. Hội đồng quản trị cần được thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước thay vì chia cho nhiều đầu mối vừa là cơ quan quản lý nhà nước, vừa là đại diện chủ sở hữu. Như thế các bộ, ngành sẽ chuyên tâm hơn vào chức năng quản lý, còn doanh nghiệp sẽ giảm bớt nhiều đầu mối quản lý hành chính. Nhưng nhiệm vụ quan trọng hơn cả là khung pháp lý cho quản lý đầu tư tài sản, vốn của Nhà nước vào doanh nghiệp, hay các công trình, chương trình, dự án (Luật Đầu tư công). Vì có thể thấy, khi Nhà nước cấp cho doanh nghiệp tài sản, vốn thì đó cũng là đầu tư công. Trong khi đó, doanh nghiệp nhà nước hiện đã có khung pháp lý là Luật Doanh nghiệp, chỉ thiếu khung pháp lý cho phần vốn, tài sản của Nhà nước thuộc sở hữu của mình. Và xây dựng, ban hành Luật Đầu tư công cũng để thực hiện đúng nguyên tắc của một nhà nước pháp quyền – một nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật.

Hải Thanh
Nguồn: Báo điện tử Đại biểu nhân dân