- Ngày đăng : 24/06/2011
- Đã xem : 299 lần
- Gửi email
- In bài viết
- Đánh dấu
1. Tính chất nghị quyết của Quốc hội
Nghị quyết là sản phẩm của Quốc hội nhằm thực hiện các thẩm quyền hiến định và luật định trong các lĩnh vực lập hiến, lập pháp, giám sát, quyết định những vấn đề quan trọng của Nhà nước.
Là văn bản pháp luật và trong nhiều trường hợp là văn bản quy phạm pháp luật, nghị quyết của Quốc hội là các văn bản có hiệu lực pháp luật, có ý nghĩa bắt buộc thi hành. Một số nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất còn là nguồn pháp luật quan trọng, cấu thành hệ thống nguồn luật Việt Nam.
Theo quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nghị quyết là một loại văn bản được Quốc hội ban hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
So với luật, nghị quyết được ban hành với số lượng ít hơn rất nhiều lần. Khác với các khóa VIII, IX và X, đáng lưu ý là đến Quốc hội khóa XI (2002 – 2007), nghị quyết tăng đáng kể về số lượng.
Trong số các nghị quyết của Quốc hội, có những nghị quyết được coi là văn bản quy phạm pháp luật và một số khác là văn bản không có tính quy phạm pháp luật. Đây là điểm khác biệt lớn và rõ rệt giữa luật và nghị quyết.
Có quan điểm cho rằng, ngay từ tên gọi và hình thức thể hiện, nghị quyết cho thấy tính tập thể cao độ và sự đồng thuận tuyệt đối của chủ thể ban hành văn bản. Không phải vô tình mà các nghị quyết của Quốc hội đều bắt đầu nội dung bằng từ “quyết nghị”. Tuy nhiên, ý kiến này không thuyết phục vì: (i) xét về vị trí, tính chất và phương thức hoạt động, không chỉ luật, nghị quyết, mà đối với các vấn đề khác thuộc thẩm quyền, Quốc hội cũng đều tiến hành thảo luận tập thể để đi đến quyết định chung; (ii) xét về quy trình xây dựng và ban hành, luật và nghị quyết đều phải tuân theo các bước thảo luận; (iii) về nguyên tắc chung, cả luật và nghị quyết đều đòi hỏi sự tán thành của đa số đại biểu Quốc hội. Như vậy, khó có thể lấy tính tập thể trong việc ban hành làm tiêu chí phân biệt luật với nghị quyết của Quốc hội và ngược lại.
Một giả thuyết khác cho rằng, nghị quyết là văn bản quy định những vấn đề có tính nội bộ, còn luật là văn bản có tính hướng ngoại, điều chỉnh các quan hệ tác động ra bên ngoài xã hội, các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Thực tế, cũng có những nghị quyết của Quốc hội quy định các vấn đề như: ban hành quy chế hoạt động của các cơ quan của Quốc hội, quyết định chương trình, kế hoạch giám sát… Tuy nhiên, cũng có những nghị quyết của Quốc hội được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội, làm phát sinh, thay đổi quyền, nghĩa vụ của các chủ thể trong xã hội. Ví dụ: Nghị quyết số 23/2003/QH11 ngày 26/11/2003 về nhà đất do Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01/7/1991, Nghị quyết số 19/2008/QH12 ngày 3/6/2008 về việc thí điểm cho tổ chức, cá nhân nước ngoài mua và sở hữu nhà tại Việt Nam, Nghị quyết số 66/2006/QH11 của kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XI về dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư…
Có thể xem xét tương quan giữa luật và nghị quyết của Quốc hội dưới tiêu chí về giá trị, hiệu lực pháp lý. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hai loại văn bản này được đặt ở vị thế ngang bằng, chỉ phân biệt về nội dung.
Có những nghị quyết còn có giá trị pháp lý cao hơn luật và ban hành theo thủ tục đặc biệt như Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Một số nghị quyết khác được thông qua theo một trình tự nghiêm ngặt hơn và đòi hỏi sự đồng thuận của đa số tuyệt đối, như nghị quyết bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, rút ngắn hoặc kéo dài nhiệm kỳ của Quốc hội.
Những nghị quyết về thực hiện thí điểm có tính chất pháp lý hết sức đặc biệt, điển hình như Nghị quyết số 26/2008/QH12 đã hình thành một chế độ pháp lý cho tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan chính quyền địa phương tại 10 tỉnh, thành phố. Với việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số địa bàn, cơ quan hành chính huyện, quận, phường đã có quy chế pháp lý mới. Khối lượng, nội dung nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Uỷ ban nhân dân huyện, quận, phường… đã được điều chỉnh lại. Trong khi đó, các địa phương còn lại vẫn duy trì tổ chức và quy chế hoạt động theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003.
Nghị quyết số 41/2000/QH10 ngày 09/12/2000 về thực hiện phổ cập giáo dục trung học cơ sở quyết nghị chủ trương thực hiện phổ cập giáo dục trung học cơ sở trong cả nước từ năm 2001 đến năm 2010, xác định chỉ tiêu cần đạt và trách nhiệm của công dân, gia đình, tổ chức và Nhà nước. Đến năm 2001, Hiến pháp được sửa đổi theo hướng quy định “thực hiện phổ cập giáo dục trung học cơ sở”.
Như vậy, có thể thấy rằng, cùng do Quốc hội ban hành và về nguyên tắc chung, được xếp thứ bậc hiệu lực pháp lý ngang nhau, nhưng một số nghị quyết của Quốc hội có tính trội hơn luật về tính chất và giá trị pháp lý.
Trái lại, có nghị quyết được ban hành để triển khai thi hành một đạo luật (Nghị quyết về việc thi hành Bộ luật Hình sự, Nghị quyết về việc thi hành Luật Luật sư). Hoặc có nghị quyết được ban hành căn cứ vào Luật: Nghị quyết 37/2004/QH11 ngày 3/12/2004 về giáo dục được ban hành căn cứ Luật Giáo dục, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội… Trong một số trường hợp, nghị quyết có nội dung như điều khoản chuyển tiếp của luật và lẽ ra có thể bố trí ngay trong cơ cấu của luật. Sau khi Luật Luật sư được Quốc hội thông qua ngày 29/6/2006, cùng ngày, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 65/2006/QH11 về việc thi hành Luật Luật sư, trong đó có các điều khoản chuyển tiếp như: Người đã được cấp chứng chỉ hành nghề luật sư theo quy định của Pháp lệnh Luật sư năm 2001 được tiếp tục hành nghề kể từ ngày Luật có hiệu lực; thủ tục và thời hạn để các văn phòng luật sư, công ty luật hợp danh đã được cấp Giấy đăng ký hoạt động theo Pháp lệnh Luật sư 2001 chuyển đổi thành văn phòng luật sư, công ty luật hợp danh theo quy định mới của Luật.
2. Nội dung nghị quyết của Quốc hội
2.1. Nội dung của nghị quyết chính là những vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của chủ thể ban hành (Quốc hội) và phải được điều chỉnh bằng văn bản dưới hình thức nghị quyết. Như đã biết, để thực hiện các hoạt động của mình, Quốc hội có thể ban hành văn bản dưới dạng luật hoặc nghị quyết. Đến lượt mình, nghị quyết lại có thể mang tính quy phạm pháp luật hoặc không chứa các quy phạm pháp luật.
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh, dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, điều chỉnh ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, phê chuẩn điều ước quốc tế, quyết định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội (Điều 20).
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, nghị quyết được Quốc hội ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, điều chỉnh ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; phê chuẩn điều ước quốc tế và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội (Điều 11). Như vậy, phạm vi thẩm quyền nội dung của nghị quyết có hẹp hơn so với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. Một số vấn đề trước đây có thể ban hành nghị quyết của Quốc hội, nay được xác định là nội dung của luật như chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh.
Có một số tiêu chí để có thể phân nhóm nội dung nghị quyết của Quốc hội, chẳng hạn như theo lĩnh vực hoạt động, nhóm thẩm quyền của Quốc hội, có thể có các nghị quyết về giám sát tối cao, nghị quyết về việc quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia, nghị quyết để thực hiện thẩm quyền lập hiến. Nếu theo tiêu chí này, sẽ phải có nhóm nghị quyết ban hành để thực hiện quyền lập pháp mà như vậy, sẽ gặp một số vấn đề như sau:
Theo tinh thần của Hiến pháp, lập hiến là làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, lập pháp là làm luật và sửa đổi luật. Theo nghĩa đó của “lập pháp” thì việc đưa nghị quyết vào nhóm văn bản lập pháp là có phần khiên cưỡng. Tuy nhiên, nếu theo quan điểm coi lập pháp là chức năng cơ bản, bao trùm của Quốc hội thì tất cả các hoạt động khác của Quốc hội, suy cho cùng, đều được quyết định bởi các sản phẩm lập pháp (hoặc là luật, hoặc là nghị quyết).
Khi coi luật và nghị quyết đều là văn bản lập pháp thì nhiệm vụ đặt ra là cần phân biệt nội dung của luật với nội dung của nghị quyết.
2.2. Trên thực tế, nghị quyết của Quốc hội thường quy định các nhóm vấn đề chính như sau:
– Về kế hoạch, nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội: Nhìn chung, phần lớn nội dung của các nghị quyết này là những định hướng, giải pháp mang tính chủ trương. Vì thế, nghị quyết loại này mang tính chất của văn bản chủ đạo nhiều hơn là quy phạm pháp luật.
– Về dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, điều chỉnh ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước: Đây là nội dung đặc trưng của một nhóm nghị quyết của Quốc hội Việt Nam. Về ngân sách, Quốc hội vừa có luật để điều chỉnh về cơ chế chung, vừa có nghị quyết ban hành hàng năm về các vấn đề đa dạng, từ dự toán đến phân bổ ngân sách trung ương hay phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.
– Về việc thi hành luật của Quốc hội: Để triển khai một số luật của Quốc hội, đồng thời với việc thông qua luật, các nghị quyết được ban hành như Nghị quyết 24/2008/NQ-QH12 về thi hành Luật Thi hành án dân sự, Nghị quyết 45/2005/NQ-QH11 về thi hành Bộ luật Dân sự, Nghị quyết 32/2004/NQ-QH11 về thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự.
– Nghị quyết về việc thí điểm một số chủ trương: Trên thực tế, tuy với số lượng không nhiều, nhưng Quốc hội đã ban hành một số nghị quyết về thí điểm thực hiện các biện pháp mà nội dung khác so với quy định của các luật hiện hành.
– Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, có những nghị quyết được ban hành trong bối cảnh đặc biệt và có nội dung đặc biệt mang tính chất như một văn bản lập hiến, như Nghị quyết về tên nước, quốc kỳ, quốc huy, thủ đô và quốc ca.
– Nghị quyết về hoạt động giám sát tối cao: Về vấn đề này, nghị quyết thường được ban hành về hai nội dung chính là Chương trình giám sát và về các biện pháp sau giám sát.
– Về chương trình xây dựng pháp luật: Nghị quyết này được ban hành để xác định danh mục các dự án luật, pháp lệnh được đưa vào kế hoạch hoạt động toàn khoá, hay hàng năm của Quốc hội. Có thể có nghị quyết bổ sung hoặc điều chỉnh Chương trình. Ví dụ: Nghị quyết 27/2008/NQ-QH12 ngày 15/11/2008 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2009 và bổ sung Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII (2007-2011).
– Về điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính: Nghị quyết loại này được ban hành để thực hiện thẩm quyền hiến định về thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Ví dụ: Nghị quyết 15/2008/NQ-QH12 ngày 29/5/2008 về việc điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội và một số tỉnh có liên quan.
– Về các vấn đề khác: Một số lượng lớn các nghị quyết được ban hành để quy định các “vấn đề khác” thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Nội dung các nghị quyết này là hết sức đa dạng và có thể là nghị quyết quy phạm pháp luật hoặc nghị quyết không chứa quy phạm pháp luật. Phần lớn những nghị quyết này được ban hành nhằm thực hiện thẩm quyền của Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của Quốc gia. Có thể kể đến Nghị quyết số 38/2004/QH11 ngày 3/12/2004 về chủ trương xây dựng đường Hồ Chí Minh, Nghị quyết số 44/2005/QH11 ngày 14/6/2005 về việc tập trung chỉ đạo xây dựng Nhà máy lọc dầu số 1 Dung Quất; Nghị quyết 77/2007/NQ-QH11 ngày 2/4/2007 về phương án quy hoạch, xây dựng Nhà Quốc hội, Nghị quyết 73/2006/NQ-QH11 ngày 29/11/2006 về việc điều chỉnh chỉ tiêu, nhiệm vụ của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng trong giai đoạn 2005 – 2010; Nghị quyết 36/2004/QH11 ngày 3/12/2004 về công tác đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn nhà nước.
*
Xung quanh nghị quyết của Quốc hội, còn một số vấn đề khác cần nghiên cứu như hình thức của nghị quyết, trình tự, thủ tục ban hành nghị quyết để đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác của Quốc hội và bảo đảm hiệu lực của các văn bản do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành.