Cơ chế giải quyết khiếu nại tố cáo ở nước ta hiện nay được thực hiện theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005; Nghị định số 136/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản luật chuyên ngành, tùy thuộc khiếu nại phát sinh theo từng lĩnh vực mà nó điều chỉnh như: Luật Đất đai năm 2003, Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005, Luật Lao động năm 1994… Trong đó, Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo được coi là luật chung, làm nền tảng cho cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta hiện nay.

Khiếu kiện hành chính hiện nay có thể trải qua hai giai đoạn: giải quyết theo cấp hành chính (tiền tố tụng hành chính) và giai đoạn tố tụng trước Tòa Hành chính.

Ở giai đoạn thứ nhất, cơ quan hành chính nhận được các khiếu nại tố cáo của tổ chức, công dân tự xem xét, kiểm tra lại các căn cứ ra quyết định hành chính bị khiếu nại. Cơ quan hành chính có thể hủy bỏ hoặc thay đổi quyết định hành chính đó. Trong việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính thì trách nhiệm giải quyết thuộc về người đứng đầu cơ quan, trong đó Thanh tra nhà nước vừa là một cấp giải quyết khiếu nại hành chính, vừa là cơ quan tham mưu quan trọng cho cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.

Ở giai đoạn thứ hai, khiếu kiện hành chính sẽ được xem xét theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật Tố tụng hành chính.

Theo các quy định pháp luật hiện hành về khiếu nại, tố cáo có thể đưa ra đặc điểm cơ chế giải quyết khiếu nại ở nước ta hiện nay như sau:

1. Lựa chọn có giới hạn cơ quan giải quyết (hay con đường giải quyết) khiếu nại của công dân, tổ chức khi phát sinh khiếu nại

Pháp luật khiếu nại, tố cáo quy định công dân có quyền lựa chọn con đường giải quyết khiếu nại của mình bằng cơ quan hành chính hoặc Tòa án nhân dân. Nếu công dân lựa chọn con đường hành chính thì vụ việc khiếu nại được giải quyết bằng quyết định giải quyết khiếu nại. Nếu công dân lựa chọn con đường giải quyết là Tòa án nhân dân thì việc giải quyết khiếu kiện của công dân được thực hiện theo quy định về thủ tục giải quyết vụ án hành chính (tố tụng hành chính). Tuy nhiên, sự lựa chọn con đường giải quyết khiếu kiện của công dân không phải lúc nào và trường hợp nào cũng được thực hiện mà nó bị giới hạn bởi những quy định sau:

– Thứ nhất, khi công dân không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính và có cơ sở cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó xâm hại trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì phải khiếu nại đến cơ quan đã ra quyết hành chính, người đã thực hiện hành vi hành chính hoặc Thủ trưởng cơ quan đã ra quyết định kỷ luật để cơ quan, Thủ trưởng cơ quan, người có quyết định hành chính, hành vi kiểm tra, xem xét lại việc làm của mình trước. Điều 30 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định cụ thể như sau: “Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Đây được coi là bước giải quyết khiếu nại lần đầu. Nếu sau quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu của cơ quan hành chính có thẩm quyền, công dân vẫn có cơ sở cho rằng việc giải quyết khiếu nại thiếu khách quan, chưa đúng pháp luật, quyền và lợi ích hợp pháp của mình vẫn bị xâm hại thì mới có quyền lựa chọn hoặc khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp hoặc khởi kiện ra Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật để được xem xét, giải quyết tiếp.

Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân cấp tỉnh.

Như vậy, sự giới hạn của người khiếu nại thể hiện ở 2 điểm: Một là, người khiếu nại với chính người có quyết định hành chính, hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là vi phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình; Hai là, sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của người có quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính bị khiếu nại thì công dân mới có sự lựa chọn con đường giải quyết khiếu nại lên cấp trên trực tiếp hoặc khiếu kiện ra tòa, nhưng việc lựa chọn khiếu nại lên cấp trên trực tiếp không được áp dụng trong mọi trường hợp mà chỉ được thực hiện đối với quyết định giải quyết của Giám đốc Sở, Thủ trưởng cơ quan ngang Sở, Chủ tịch UBND cấp huyện trở xuống và một số trường hợp của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, chủ tịch UBND cấp tỉnh (một số trường hợp) thì người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân cấp tỉnh mà không có quyền tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cao hơn.

– Thứ hai, khi công dân lựa chọn giải quyết bằng con đường Tòa án nhân dân thì trước khi khiếu kiện, công dân cần phải xem xét trường hợp của mình khiếu kiện có thuộc đối tượng tòa án thụ lý, giải quyết hay không.

2. Cách thức giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính

Số lần giải quyết một vụ việc khiếu nại tại cơ quan hành chính

Pháp luật khiếu nại, tố cáo hiện hành không quy định rõ một vụ việc khiếu nại sẽ được giải quyết mấy lần tại cơ quan hành chính. Căn cứ vào khoản 16 Điều 2 và ở một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 136/2006/NĐ-CP thì thấy có giải quyết khiếu nại lần đầu và giải quyết khiếu nại lần hai.

Theo quy định, vụ việc khiếu nại phát sinh từ cấp nào đó thì cấp đó phải xem xét, giải quyết lần đầu. Quyết định giải quyết này được coi là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Trong trường hợp công dân không nhất trí với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, cũng không khiếu kiện ra Tòa án nhân dân mà khiếu nại lên Thủ trưởng cơ quan trực tiếp của người ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì Thủ trưởng cơ quan cấp trực tiếp của người ra quyết định khiếu nại lần đầu sẽ xem xét và ra quyết định giải quyết tiếp. Quyết định giải quyết đó được gọi là quyết định giải quyết khiếu nại lần 2. Căn cứ vào khoản 5 Điều 32 Luật Khiếu nại, tố cáo thì quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 sẽ không được cơ quan hành chính nhà nước các cấp xem xét, giải quyết nữa.

Như vậy, có thể thấy việc khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Giám đốc các Sở, ngành, Chủ tịch UBND cấp xã, cấp huyện; Trưởng các phòng, ban thuộc UBND cấp huyện, thuộc Sở, ngành) chỉ được giải quyết tối đa 2 lần.

Khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thể được giải quyết từ 1 đến 2 lần. Nếu căn cứ vào Điều 25 Luật Khiếu nại, tố cáo thì được giải quyết 2 lần, còn nếu căn cứ vào Điều 39 của Luật này thì chỉ được giải quyết 01 lần. Có nghĩa là tùy thuộc vào nội dung quản lý nhà nước của quyết định hành chính, hành vi bị khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp tỉnh thì việc khiếu nại đó có thể được giải quyết tối đa là 2 lần.

Khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, căn cứ vào Điều 26 Luật Khiếu nại, tố cáo thì được giải quyết tối đa 2 lần.

Khiếu nại đối với quyết định hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, căn cứ vào Điều 26 Luật Khiếu nại, tố cáo thì được giải quyết tối đa một lần.

Tại cơ quan hành chính nhà nước, khiếu nại được giải quyết theo hình thức chỉ đạo và tham mưu, đề xuất.

Trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta, pháp luật quy định  trách nhiệm giải quyết khiếu nại thuộc người đứng đầu cơ quan có khiếu nại phát sinh, gồm: Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn; Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở và cấp tương đương; Giám đốc Sở và cấp tương đương thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ và Tổng thanh tra.

Nhưng trên thực tế, trong quá trình giải quyết khiếu nại, người đứng đầu rất ít khi tham gia vào việc giải quyết mà tùy thuộc vào mỗi công đoạn trong quá trình giải quyết lại giao Thủ trưởng cơ quan, cá nhân khác nhau làm công tác tham mưu, đề xuất. Thủ trưởng cơ quan sau khi nhận được sự chỉ đạo giao việc của người giải quyết khiếu nại tiếp tục giao cho Trưởng các bộ phận, cá nhân liên quan tiến hành xác minh, kết luận, đề xuất giải quyết. Người được giao nhiệm vụ cuối cùng thực hiện các biện pháp nghiệp vụ để tiến hành xác minh, kết luận và đề xuất biện pháp giải quyết. Từ đây lại đề xuất (hay còn gọi là tham mưu) ngược trở lại. Mỗi công đoạn của quá trình giải quyết, Thủ trưởng cơ quan, cán bộ được giao phải chịu trách nhiệm với nội dung tham mưu của mình trước người giải quyết. Người giải quyết chỉ xem xét, kiểm tra lần cuối trước khi ký quyết định giải quyết, thậm chí người giải quyết khiếu nại trong phần lớn các vụ việc được giao cho cấp phó phụ trách thực hiện việc giải quyết./.

Mai Văn Duẩn
Văn phòng UBND tỉnh Bắc Ninh