PV: Theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP(*), việc lựa chọn các nhà đầu tư dự án BOT (xây dựng – vận hành – kinh doanh) trước tiên phải được tiến hành thông qua hình thức đấu thầu nhưng đến nay hầu như chưa có dự án BOT nào có đấu thầu thực sự mà chủ yếu là chỉ định thầu. Theo ông, vì sao lại như vậy?

– Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Có hai cách thức để hình thành nên một dự án BOT: hoặc nhà đầu tư đăng ký tham gia thực hiện dự án thuộc danh mục dự án kêu gọi đầu tư do cơ quan nhà nước có thẩm quyền công bố, hoặc nhà đầu tư chủ động đề xuất dự án để mình thực hiện và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận. Trong cả hai cách thức này, Nghị định 108 đều yêu cầu phải đấu thầu trước tiên. Tuy nhiên, nghị định cũng cho phép chỉ định thầu trong một số trường hợp như: thứ nhất, chỉ có một nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án được công bố; thứ hai, không có nhà đầu tư nào khác muốn tham dự để đấu thầu thực hiện dự án do nhà đầu tư ban đầu đề xuất; và thứ ba, các dự án cần thực hiện vì cơ quan nhà nước muốn thực hiện ngay do nhu cầu khẩn cấp.

Tôi cho rằng các quy định nói trên về khía cạnh văn bản thì có vẻ rất chặt chẽ nhưng lại khá mang tính hình thức, bởi ai cũng biết bản chất của một dự án đầu tư cơ sở hạ tầng là như thế nào, và nói chung khá phức tạp.

Đầu tiên, xét về mặt lý thuyết, một dự án BOT thường có nhiều bên tham gia từ nhà đầu tư, nhà thầu, nhà tài trợ đến nhà tư vấn, nhà bảo hiểm, trong khi thực tiễn ở nước ta và ngay trong Nghị định 108 cũng hầu như chỉ chú trọng đến nhà đầu tư, tức công ty thực hiện, sở hữu và vận hành dự án.

Tiếp đó là về mặt thị trường, có thể nói các cơ hội để đầu tư dưới hình thức BOT vào cơ sở hạ tầng không nhiều như các lĩnh vực thương mại khác, do đó sự cạnh tranh là tất yếu. Tuy nhiên, sự cạnh tranh này không diễn ra công khai bởi một yếu tố rất quan trọng, đó là sự quyết định đối với dự án không nằm ở thị trường mà ở các cơ quan chức năng, đồng nghĩa với cơ chế xin – cho. Mà đã là cơ chế xin – cho thì cần phải có các khâu vận động hành lang để có được sự ủng hộ và chấp thuận cho dự án. Đương nhiên khi đó, không phải ai cũng có thể chen chân vào, ngay cả khi dự án được công bố và có nhiều người thấy mình có đủ năng lực kỹ thuật và tài chính để thực hiện.

Xin lưu ý rằng cơ chế xin-cho không chỉ quan trọng ở khâu chấp thuận ban đầu, mà còn chi phối suốt cả quá trình đàm phán, ký kết hợp đồng BOT và quá trình thực hiện sau đó, bao gồm cả sửa đổi, bổ sung, chuyển nhượng hợp đồng. Do đó, nếu ai đó không thật sự nắm chắc sự ủng hộ của cơ quan chức năng thì có lẽ không dại gì để mất công “nhảy vào” cuộc.

PV: Trong một cuộc họp mới đây, Phó thủ tướng Trịnh Đình Dũng giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) sớm hoàn thành các thông tư hướng dẫn; nghiên cứu ban hành mẫu hồ sơ mời sơ tuyển, mời thầu lựa chọn nhà đầu tư… Những chậm trễ này tác động như thế nào đến thực tế nói trên?

– Có thể sự chậm trễ ban hành các thông tư nói trên cũng có ảnh hưởng ít nhiều, tuy nhiên về thực chất đó chỉ là các văn bản hướng dẫn nghị định, tức nó không thể đi xa hoặc khác với các quy định hiện hành của nghị định.

Tôi vẫn cho rằng thực hiện dự án BOT nói riêng và các dự án PPP nói chung trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng là quá trình trao cả tài sản nhà nước lẫn thương quyền cho tư nhân sở hữu và kinh doanh, do đó cần thiết phải có một đạo luật do Quốc hội ban hành về lĩnh vực này, nhằm mục đích trao cho cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân quyền quyết định và giám sát trực tiếp.

Ở khía cạnh này, cũng xin lưu ý một vấn đề là nếu không triển khai một cách bài bản, chuyên nghiệp và hợp lý, các loại phí đường BOT hiện nay sẽ trở thành một loại thuế mới mà người dân phải gánh chịu, chỉ có khác là người quyết định mức thuế và thu thuế không phải là cơ quan nhà nước.

PV: Ngay cả khi có trường hợp hai nhà đầu tư trở lên tham gia đấu thầu, thì theo Thứ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Hồng Trường, “chúng tôi đưa ra giải pháp là các nhà đầu tư tự thỏa thuận với nhau và thường là họ liên doanh với nhau để thực hiện”. Vì sao mục tiêu là mời thầu, để tổ chức đấu thầu mà khi có người tham gia thì các nhà quản lý lại đưa ra giải pháp “tự thỏa thuận”?

– Trước hết, bởi cơ chế xin-cho chi phối. Một khi ai đó đã đạt được sự ủng hộ của cơ quan chức năng thì phải cố gắng giữ, nếu để xảy ra “cạnh tranh” thì rất dễ mất. Thứ hai là các dự án BOT đang mang lại khá nhiều lợi ích cho các chủ đầu tư. Một khi các điều kiện về kỹ thuật không phải là thách thức, trong khi nguồn tài trợ từ ngân hàng lại có sẵn, dự án BOT được coi như là “lộc” và do vậy “bất tận hưởng”. Cho nên ứng xử tốt nhất là các bên cùng nhân nhượng để cùng nhau chia sẻ cái bánh, mặc dù sau đó vẫn có thể có các khúc mắc xảy ra do “ăn chia” không thỏa đáng như đã xảy ra trong thời gian vừa qua.

Tôi cũng xin lưu ý rằng đây gần như là thực tiễn ở khắp nơi, không riêng gì Việt Nam. Đã là một hoạt động đầu tư, kinh doanh mà có một bên tham gia là Nhà nước thì không thể có cạnh tranh sòng phẳng, và không thể sử dụng cơ chế đấu thầu như là cứu cánh đơn giản được, mà chỉ có các quy tắc nghiêm ngặt về minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình là hữu ích thôi. Và đó lại là điều mà chúng ta còn thiếu và yếu.

PV: Nhìn dưới góc độ nhà đầu tư, vì sao các nhà đầu tư  không có nhu cầu đấu thầu với nhau? Phải chăng vì “người này có thể làm cái BOT này thì người kia có thể làm cái kia”- thị trường PPP (BOT) quá hẹp, với chỉ rất ít gương mặt nhà đầu tư và họ đều “biết” nhau?

– Nhận định trên đúng nhưng tôi nhìn vấn đề từ góc độ khác. Đó là các nhà đầu tư luôn luôn rất khôn ngoan. Khi tham gia đấu thầu, nhất là khi việc chuẩn bị một bộ hồ sơ dự thầu cho dự án hàng trăm, hàng ngàn tỉ đồng đòi hỏi rất nhiều công sức và tiền bạc, họ phải quan sát và lắng nghe rất kỹ càng mọi câu chuyện xung quanh. Và nói chung, chỉ khi thấy có khả năng chắc thắng thì họ mới tham gia thầu.

Cho nên, câu trả lời về việc tránh đấu thầu nói trên là nhà đầu tư không chắc thắng ngay từ ban đầu nên họ không tham gia, chứ không phải họ quen biết nên nể nang nhau.

Còn tại sao khi chưa tham gia thầu mà đã biết được khả năng “thắng, thua”, thì cũng có thể có hai phương án: nhà đầu tư đã biết được một số thông tin mật bị rò rỉ ra, hoặc nhà đầu tư không có niềm tin nói chung vào bất cứ cơ chế đấu thầu minh bạch và công bằng nào. Và theo tôi, điều thứ hai này còn đáng sợ hơn, xét từ phương diện cải cách thể chế để phát triển.

PV: Có một thực tế, các dự án BOT thuộc danh mục Nhà nước kêu gọi đầu tư thường là những án “xương xẩu”- khả năng thu lợi thấp. Làm sao để Nhà nước có thể đưa ra danh sách các dự án cần thiết nhưng cũng khả thi?

– Điều khó khăn nhất trong các dự án PPP nói chung và dự án BOT nói riêng là sự cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và chủ đầu tư tư nhân. Nếu phía các cơ quan nhà nước quan liêu thì đương nhiên họ sẽ chỉ tính đến lợi ích của phía mình và do đó không thu hút được các nhà đầu tư. Bên cạnh đó còn có vấn đề năng lực của các cán bộ thực hiện có liên quan. Giải pháp kỹ thuật phổ biến là sử dụng chuyên gia và tư vấn độc lập, ngay từ khâu ban đầu khi xây dựng danh mục các dự án kêu gọi thực hiện theo hình thức PPP (BOT).

Tuy nhiên, nhìn vào thực trạng vừa qua, điểm đáng lưu ý là nếu như Nhà nước kêu gọi đầu tư dự án BOT từ tư nhân do sự khó khăn của ngân sách thì ngược lại, các chủ đầu tư tư nhân của Việt Nam cũng đang đối mặt với vấn đề tương tự. Kinh tế tư nhân Việt Nam còn quá nhỏ bé và yếu kém; tài chính chưa dồi dào và năng lực kỹ thuật, chuyên môn chưa mạnh. Việc triển khai các chương trình và dự án đầu tư “khủng” của họ mới chỉ nói lên khả năng lớn trong việc huy động và chiếm dụng vốn ngân hàng, hơn là khả năng từ nguồn vốn tự có của các cổ đông hay nguồn vốn từ trái phiếu doanh nghiệp và trái phiếu công trình, vốn là cái rất cần thực sự cho các dự án PPP (BOT). Tôi nghĩ đã đến lúc cần xem lại vấn đề này từ cả góc độ chủ trương chứ không chỉ là các khó khăn mang tính kỹ thuật.

Nguồn: Thời báo Kinh tế Sài gòn điện tử 

______________
(*) Sau ngày được thay thế bởi Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14-2-2015